最高人民法院印发《关于加强司法建议工作的意见》的通知
最高人民法院
最高人民法院印发《关于加强司法建议工作的意见》的通知
法〔2012〕74号
各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
现将《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》印发给你们，请结合工作实际，认真贯彻执行。
二○一二年三月十五日
为充分发挥人民法院审判职能作用，坚持能动司法，深入推进三项重点工作，为经济社会全面协调可持续发展与社会和谐稳定提供更加有力的司法保障，根据有关法律规定，结合人民法院工作实际，现就加强和规范司法建议工作，提出以下意见：
一、认清形势，提高认识，进一步增强司法建议工作的自觉性
1.司法建议是法律赋予人民法院的重要职责，是人民法院工作的重要组成部分，是充分发挥审判职能作用的重要方式。各级人民法院要准确把握国内外形势的新变化、新特点，牢牢抓住科学发展这个主题，紧紧围绕加快转变经济发展方式这条主线，在狠抓执法办案第一要务的同时，依法履行好司法建议职责，积极促进有关单位科学决策、完善管理、消除隐患、改进工作、规范行为，不断提高科学管理水平，预防和减少社会矛盾纠纷。
2.司法建议是人民法院坚持能动司法，依法延伸审判职能的重要途径。我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，站在新起点，面对新形势，人民法院在充分发挥审判职能作用的同时，应当更加重视运用司法建议，通过延伸审判职能，积极践行“为大局服务，为人民司法”工作主题，促进经济社会发展，切实维护社会和谐稳定。
3.司法建议是人民法院深入推进三项重点工作，提升司法能力和司法公信力的重要手段。要高度重视和充分运用司法建议来扩展审判效果，以司法建议作为化解社会矛盾、创新社会管理的重要切入点和有效方法，充分发挥司法建议在维护社会和谐稳定、推动社会建设中的重要作用，不断提升人民法院化解社会矛盾和参与社会管理创新的能力和水平，努力维护司法权威，提高司法公信力。
二、创新机制，加强规范，切实提升司法建议工作水平
4.司法建议工作应当纳入人民法院的整体工作部署，要创新建议形式，规范建议程序，确保建议质量，增强建议效果，推动司法建议工作依法有序开展，努力实现司法建议工作的法律效果和社会效果的有机统一。
5.正确处理司法建议工作与审判执行工作的关系，坚持以做好审判执行工作为出发点，同时充分发挥司法建议延伸审判职能的作用。审判执行工作中发现有关单位普遍存在的工作疏漏、制度缺失和隐患风险等问题，人民法院应当及时提出司法建议。
6.提出司法建议要坚持必要性、针对性、规范性和实效性原则，做到把握问题准确，分析问题透彻，依据充足，说理充分，建议客观合理，方案切实可行，行文严谨规范，确保建议质量，符合保密规定。
7.对审判执行工作中发现的下列问题，人民法院可以向相关党政机关、企事业单位、社会团体及其他社会组织提出司法建议，必要时可以抄送该单位的上级机关或者主管部门：
（1）涉及经济社会发展重大问题需要相关方面积极加以应对的；
（2）相关行业或者部门工作中存在的普遍性问题，需要有关单位采取措施的；
（3）相关单位的规章制度、工作管理中存在严重漏洞或者重大风险的；
（4）国家利益、社会公共利益受到损害或者威胁，需要有关单位采取措施的；
（5）涉及劳动者权益、消费者权益保护等民生问题，需要有关单位采取措施的；
（6）法律规定的有义务协助调查、执行的单位拒绝或者妨碍人民法院调查、执行，需要有关单位对其依法进行处理的；
（7）拒不履行人民法院生效的判决、裁定，需要有关单位对其依法进行处理的；
（8）发现违法犯罪行为，需要有关单位对其依法进行处理的；
（9）诉讼程序结束后，当事人之间的纠纷尚未彻底解决，或者有其他问题需要有关部门继续关注的；
（10）其他确有必要提出司法建议的情形。
8.人民法院提出司法建议，应当制作司法建议书。
司法建议书包括以下类型：
（1）针对个案中反映的具体问题制作的个案司法建议书；
（2）针对某一类案件中反映的普遍性问题制作的类案司法建议书；
（3）针对一定时期经济社会发展中存在的普遍性、系统性问题制作的综合司法建议书。根据实际需要，综合司法建议书可以附相关调研报告、审判工作报告（白皮书）等材料。
9.司法建议书应当按照统一的格式制作，一般包括首部、主文和尾部三部分。
首部包括：法院名称、司法建议书、司法建议书编号、主送单位（被建议单位）名称。
主文包括：在审理和执行案件中或者相关调研中发现的需要重视和解决的问题，对问题产生原因的分析，依据法律法规及政策提出的具体建议，以及其他需要说明的事项。
尾部包括：院印和日期。如需抄送被建议单位的上级机关、主管部门或其他有关部门的，应当列明抄送单位全称。
10.个案、类案司法建议书由所涉案件审判业务部门负责起草，综合司法建议书可以由有关综合性部门或者审判业务部门负责起草。司法建议书起草完成后，交司法建议工作日常管理机构审核，报分管院领导签发。向党政机关发送的重要司法建议书或者审判委员会决定发送的司法建议书，由院长签发。
11.院长、庭长在履行审判监督指导职责、审判监督部门和审判管理部门在开展案件质量评查等活动、上级人民法院对下级人民法院的案件进行监督评查时，发现需要向有关部门提出司法建议的，应当建议提出司法建议。
12.个案司法建议书一般应当在所涉案件裁判文书生效后或者执行、涉诉信访案件办结后，及时发送。
13.司法建议书应当以人民法院的名义发送，不得以法院内设机构或者个人名义发送。拟向上级党委、人大、政府及其部门提出的司法建议书，必要时可以提请上级人民法院发送。
14.司法建议书应当及时送达被建议单位。必要时，人民法院可以将相关材料一并送达被建议单位。
15.司法建议起草部门应当及时将司法建议书、被建议单位反馈意见及相关材料整理立卷，移送档案管理部门集中归档。
16.司法建议应当纳入司法统计范围，为分析和指导司法建议工作提供数据支持。利用信息技术，建立司法建议信息库，充分整合、利用司法建议信息资源，打造司法建议信息平台。
三、加强领导，科学管理，为司法建议工作提供切实保障
17.各级人民法院应当高度重视司法建议工作，切实加强对司法建议工作的组织领导和统筹协调。上级人民法院应当加强对本辖区内人民法院司法建议工作的指导，使司法建议工作更加规范，注重实效。
18.确定司法建议工作日常管理机构，建立司法建议工作归口管理制度。司法建议工作日常管理机构应当严格把关，确保司法建议质量，认真履行以下工作职责：
（1）负责本院司法建议书的审核工作；
（2）负责司法建议工作情况通报、总结工作；
（3）负责司法建议培训、经验交流等工作。
19.加强司法建议情况通报和总结工作，司法建议工作日常管理机构应当定期制作司法建议情况通报和年度司法建议总结报告。
20.加强司法建议工作培训、经验交流等工作。各高级人民法院要开展司法建议专项培训，增强法官司法建议工作能力，提升司法建议书制作水平。组织司法建议经验交流活动，推荐优秀司法建议书，推广工作经验和方法，努力提高司法建议工作水平。
21.积极争取党委、人大和政府对司法建议工作的支持，推动将司法建议工作纳入当地社会治安综合治理工作体系。
22.加强与新闻媒体等社会各个方面的合作，通过多种渠道和形式加大司法建议宣传力度，不断扩大社会影响，努力赢得社会各界对司法建议工作的理解、尊重和支持，为司法建议工作营造良好的工作环境。
附：司法建议文书样式
××法建〔20××〕××号
×××人民法院
司 法 建 议 书
××××（主送单位名称）：
我院在审判（执行）工作（或写明××个案，或写明××案件类型，或写明调研工作）中，发现…………（写明有关单位存在的重要问题和提出建议的理由）。为此，特建议：…………（写明建议的具体事项，内容多的可分项书写）。
以上建议请予以考虑，如有反馈意见，望及时函告我院。
附：相关××判决书或裁定书×份及其他相关材料
（院印）
年 月 日
抄送：××××（抄送单位名称）
公民诉讼代理是指在我国司法实践中，除律师之外的其他人即非法律职业的普通公民被委托作为诉讼代理人，按照法律规定的程序、义务参与诉讼活动的一种代理人制度。新民诉法出来后，很多人都认为法律已经开始对公民代理进行了限制，下面我就新民诉法中关于对公民代理的规定谈下自己的看法。
一、关于我国公民诉讼代理的起源与发展
我国现代公民代理起源于1932年中华苏维埃共和国执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》第24条规定“被告人为本身利益，可派代表出庭辩护，但须得到法庭的许可”，该处的所谓“代表”就是指一般的公民。虽然1950年12月中央人民政府司法部发出《关于取缔黑律师及诉棍事件的通报》，完全废除了旧的诉讼代理制度包括当时的律师制度。但1954年的《中华人民共和国法院组织法》中规定“被告人除自己行使辩护权外，可以委托律师为他辩护，可以由人民团体介绍的或者经人民法院许可的公民为他辩护”，虽然当时没有单行的诉讼法对公民代理予以规定，但1979年7月5日颁布的新的《中华人民共和国法院组织法》，后来虽然经过了1983年、1986年、2006年的三次修正，现行的法院组织法依然保留了“被告人除自己行使辩护权外，可以委托律师为他辩护，可以由人民团体介绍的或者经人民法院许可的公民为他辩护”的内容，而且从1979年开始，我国分别制定了刑事、民事、行政诉讼法，其中诉讼代理制度的规定中，都规定了“经人民法院许可的公民”可以受委托担任辩护人或者诉讼代理人。
二、公民代理的限制与存废
其实对于公民代理的存废或者说是否限制公民代理，一直都是一个比较有争议的问题。
支持公民代理的理由主要有：1、公民代理弥补了当事人诉讼能力的不足，更利于保障当事人诉讼权利的实现，也在很大程度上促进矛盾的化解和民事诉讼活动的开展；2、公民代理符合现代法治理念，对于推进社会主义法治具有积极意义；3、我国法律职业服务还比较有限，鼓励、引导公民参与诉讼，有利于解决纠纷，维护社会的稳定。
反对公民代理的理由主要有：1、在实践中，有些公民代理人本身没有法律知识，不懂法律，不了解诉讼程序，在审理过程中法官没有办法与代理人进行交流，不利于公民诉讼权利的保障，也影响了诉讼的正常进行；2、有些公民代理人为了乱收费常常错误的引导当事人，挑起诉讼，故意激化矛盾，一旦出现败诉，又常常利用当事人不懂法律怂恿当事人，说司法机关不公正，对方当事人更有关系，或者说对方给法官送礼等等，严重影响了司法公正及司法机关在当事人中的形象；3、有的公民代理人对外包揽诉讼，成为职业代理人，对法律服务行业的不当竞争造成冲击，同时，一旦案件出现问题或者败诉，往往会让当事人觉得律师只会收钱不会办事的形象，其实自己根本就没有分清真假律师，这对律师的整体形象都有一定影响，这也是为什么律师、法律职业人要求限制或者取缔公民代理的理由。
笔者认为：公民诉讼代理的存在，是从古至今一直流传下来并发展起来的，在一定程度上适应了司法制度与司法实践的需要。在中国几千年发展下来的乡土社会人情中，在专业法律服务和法律援助有限的背景下，应该鼓励、引导公民参与诉讼，这样更有利于社会纠纷矛盾的化解。具体理由有：1、我国法律的专业化以及法律实践人员的专业化还有待提高，专业律师在质量和数量上仍不能满足整个法律服务行业的需求，而公民诉讼代理可以弥补一些法律服务的专业需求，能够满足基层群众对社会法制、经济生活的基本需要；2、我国的经济状况还不是很好，特别是在广大农村，多数当事人的经济状况比较差，难以承担律师代理费用，国家能够提供的法律援助范围和作用还非常有限；3、公民代理一般都是当事人的亲朋好友，是当事人从自己身边周围的人群中所选择的比自己更适合参加诉讼的人选，对于案件的调解，社会矛盾的化解，法制的宣传教育均具有重要的意义；4、我们不能否认，一些不好的公民代理是存在的，但不应因为一些不好的公民代理行为而否定整个公民代理制度，公民代理制度本身是好的，只是被一些人搞坏了，所以我们应该从实践中予以规范。由于我国公民代理的基本条件和环境并没有发生根本性改变，公民代理制度仍然是我国诉讼代理制度中不可或缺的一部分，将在今后一段时间或者相当长时间内发挥着重要的作用。
三、新民诉法下的公民代理
2013年1月1日实施的新民诉法依然对公民代理有明确的规定，新民诉法规定的公民代理有：当事人的近亲属或者工作人员，当事人所在的社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。较之旧民诉法，新民诉法增加了当事人所在的社区推荐的公民可以作为代理人，而删除了经人民法院许可的公民作为代理人的情形。
新民诉法实施后，很多人都觉得新民诉法对公民代理进行了限制。其实不然，新民诉法对代理人所作的修改并没有限制公民代理，甚至放宽了公民代理的条件。旧民诉法规定的经人民法院许可本身是一种限制，旧民诉法只规定了经人民法院许可，但对于那种情形可以许可，那种情形不能许可，旧民诉法也好，民诉意见也好，均未作出规定，这就赋予了法院更大的权利。其实法院这种许可本质上就是一种行政许可，只有法院许可你代理了，你才可以作为公民代理，如果法院不允许你代理，不许可你，你就不能代理，甚至你连怎样救济都不知道，因为法律根本就没有规定法院不许可公民代理的救济措施。现在新民诉法取消了经人民法院许可，实质是一种进步。一个公民作为代理人，只要委托人、被委托人双方合意，签订委托代理合同就能成立委托代理关系，诉讼中的委托代理也应是委托代理的一种。
新民诉法增加了当事人所在社区推荐的公民，只是对公民代理进行了规范，完善了有关组织推荐诉讼代理人的规定，一个当事人所生活的社区，对当事人周围的情况比较熟悉，也比较了解，对那些人可以成为诉讼代理人，能够给当事人带来最大利益化也是比较清楚的，新民诉法增加社区推荐的公民，是对当事人权益的最大保障。不管是社区推荐的，还是单位或者有关社会团体推荐的，都需要当事人自己同意，都需要当事人自己签订委托协议。公民代理的最终的目的就是为了当事人更好的参加诉讼，更有利于社会矛盾的化解，更好的维护社会的稳定。