交通事故损害赔偿案件应注重
行政调解的替代性纠纷解决功能
——海门法院关于道交法实施一年来交通事故损害赔偿案件审理的调查报告

自2004年5月1日《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称道交法）实施以来，法院受理的交通事故损害赔偿案件数量急剧攀升，案件的审理也出现了一些新的特点，面临着许多亟待解决的新问题。交通事故损害赔偿案件已成为社会关注的热点，法院审理的难点。值道交法实施一年之际，本文以江苏省海门市人民法院审理的交通事故损害赔偿案件作为调查对象，通过量化统计得出实证数据，分析当前交通事故损害赔偿案件的特点、问题及成因，并据此提出解决问题的对策和建议。
一、当前交通事故损害赔偿案件现状
1、案件数量增幅惊人。2004年5月1日至2005年4月28日，我院一年来共受理交通事故损害赔偿案件527件，案件数量急剧增长。为说明问题的方便，以1至4月案件收案量作为比照，2005年1至4月受理案件222件，而2004年同期受理案件为68件，2005年比2004年同期增长了226%。具体如下图：

2、原告索赔金额上涨明显。2004年1至4月，我院共受理道赔案件68件，总诉讼标的为252.7万元，平均个案标的为37162元。2005年4月至2005年4月，共受理道赔案件527件，总诉讼标的为3337.2万元，平均个案标的为63258元。2005年5月1日后，原告索赔金额上升了70%。具体如下图：

3、案件调解率趋于上升，判决结案率居高不下。2004年1至4月结案68件中，调解结案数为11件，判决结案数为33件，撤诉案件数为23件，其他方式结案数为1件。2004年5月至2005年4月结案432件中，调解结案数为144件，判决结案数为179件，撤诉案件数为106年，其他方式结案数为3件。具体见下图：
4、保险公司涉案数惊人上升。受害人以道交法第七十六条作为请求权基础，要求保险公司承担赔偿责任案件，现已占交通事故损害赔偿案件数的50%以上。2004年5月至12月，保险公司涉诉案仅为28件。而2005年1至4月，我院受理的保险公司涉诉案就达119件。具体保险公司涉诉案占总交通事故损害赔偿案件数比见下图：

二、当前交通事故损害赔偿案件审理存在的问题及成因
(一)存在的问题
1、交通事故损害赔偿案件数的高速增长，使民事案件人少案多的矛盾更加突出。2004年1至4月，我院受理民事案件总案数为1424件，交通事故损害赔偿案件数为68件，占比4.77%。2004年5月至2005年4月，我院受理民事案件总案数为3292件，交通事故损害赔偿案件数为527件，占比16%。在其他类型民事案件均有不同程度下降的情况下，交通事故损害赔偿案件已成为民事案件总量居高不下的主要原因。交通事故损害赔偿案件，案件事实认定相对复杂，审理难度相对较大，牵扯了审判人员的较多精力，增加了民事审判人员的工作压力和负担。
2、诉讼当事人对抗程度激烈，案件审理难度加大。诉讼标的的增加，受害人要求与加害人赔偿能力之间的矛盾，以及当事人对道交法第七十六条适用的不同理解，都增加了法院处理交通事故损害赔偿案件的难度。由此，导致判决结案率居高不下。以2005年1至4月结案方式为统计对象，与总民事案件判决率33.7%相比，交通事故损害赔偿案件的判决率40.4%处于较高平台。这里必须强调的是，上述判决率能保持在40.4%，是在我院强调调解结案，寻求当事人尤其是保险公司积极参与调解，保险公司涉诉案调解率在2005年3、4月份达到42.1%情况下才取得的(下文将专门论及)。
(二)问题的成因
1、道交法取消了行政调解前置程序。当事人向法院起诉，不再以提交公安机关制作的调解终结书为前提。根据道路交通安全法第七十四条规定，对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交警部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼，只要符合民事诉讼法第一百零八条规定的受理条件即可。这是造成法院受案数大幅度增加的主要原因。隐含在里面的深层次原因是交警部门交通事故调解力度的减弱。交警行政调解程序的启动基于双方当事人的一致请求，当事人在收到交通事故认定书之日起10日内提出书面调解申请的，交警部门才组织当事人调解。交警部门不再主动调解，而且只要一方当事人不同意调解，调解程序即无法启动。基于趋利避害的本能反应，对重大交通事故，当事人间矛盾激烈的案件，交警部门觉得调解吃力不讨好，往往告知当事人可直接向法院起诉。
2、与道交法自2004年5月1日生效同时，最高院人赔司法解释也自该日起同时生效。最高院人赔司法解释与原国务院《道路交通事故处理办法》相比，提高了人身损害赔偿的标准，特别是规定当事人可以同时请求死亡赔偿金和精神损害抚慰金等，赔偿金额大大增加。最高院人赔司法解释同时规定其溯及力为2004年5月1日后新受理的一审案件。这样，发生在5月1日前交通事故案件，只要在5月1日后起诉的，赔偿额往往会大量增加。由于一度对此类案件赔偿标准的适用理解不一，造成此类诉讼案件数量增加。
3、对道交法第七十六条的适用，法律界与保险界存在争议。保险公司均认为在《机动车第三者责任强制保险条例》出台前，道交法第七十六条暂无适用余地。而目前江苏省法院系统均认为可按道交法第七十六条规定，在责任保险赔偿限额内确定保险公司的赔偿责任。上述理解的不一致，导致保险公司在交警部门组织调解时，拒绝出席。此也是导致交通事故损害赔偿案件大幅上升的又一主要原因。
三、建议与对策
从法院角度而言，交通事故损害赔偿案件的大量增加已使法院民事审判不胜负荷。从当事人角度而言，诉讼意味着纠纷解决成本的扩大。由于诉讼程序的高度程式化，交通事故损害赔偿计算规则的高度技术化，当事人进入诉讼必须借助于律师的帮助，此意味着相当大的费用支出，加之诉讼需交纳案件受理费，与行政调解相比，对当事人而言，也意味着成本的增加。
通过诉讼解决交通事故损害赔偿问题，不是最佳纠纷解决方式。要解决上述问题，不能仅局限于交通事故处理程序角度，而应从整个民事纠纷解决机制的宏观角度找出问题的症结点，并据此提出合理的解决之道。
从纠纷解决机制看，纠纷解决有当事人间自行协商、和解，也有第三人参与下的调解和仲裁，还包括体现国家强制力的诉讼制度。诉讼法理而言，诉讼乃最终的纠纷解决方式，所谓最终，即意味着不是第一位的纠纷解决方式。诉讼的首位功能是解决纠纷，但决不应是首选的纠纷解决方式，应发挥ADR(诉讼外替代性纠纷解决机制)的作用，在诉讼前设置过滤程序。法院在ADR机制的创立过程中，决不能无所作为，而应积极介入。具体到交通事故处理程序而言，法院应在几个方面有所作为：
1、发挥交警部门行政调解的职能作用，加大交警部门行政调解力度。从长远看，建议修订完善相关法律法规，设置强制性行政调解前置程序。我院通过调研后分析认为，在目前法律体系不可能有大的改变的情况下，法院必须注重与交警部门的有效沟通，建立有效的沟通机制，要充分发挥交警部门的能动性，通过行政调解的积极作用，化解大部分案件，使大部分案件在诉前能找到出口，解决目前的困境。
我院与交警部门在今年3月份经有效沟通，达成了以下共识：(1)两个部门每两个月召开一次联席会议，定期通报交通事故案件的相关情况，研究对策，提出解决办法；(2)对交通事故案件的法律适用、赔偿标准的掌握，由专人负责进行沟通，必要时法院派专人对具体案件进行业务指导；(3)对保险公司在交警部门调解时拒绝出席问题，由法院民一庭召集保险公司负责人进行座谈，统一保险公司的意见；(4)交警部门在行政处理过程中，尽力发挥职能作用，争取将绝大部分案件在行政调解中予以化解；(5)对行政调解案件，当事人诉讼涉及对协议效力有争议的，从严掌握，一般情况下不轻易否认协议效力，维护行政调解的公信力和权威性。
2、完善相关法律,尽快出台相关的司法解释或者配套规定。《机动车第三者责任强制保险条例》的早日出台，将使大部分交通事故损害赔偿能借助于社会保险制度得到解决。机动车第三者责任强制保险责任限额越高，此类诉讼案件将越少。对当前第三者责任保险制度下的保险人所应承担的责任，应由最高法院作出明确司法解释，使保险公司在合理的风险限度内承担责任，使交通事故受害人得到应有的赔偿，使执法的尺度更加趋于统一，以保证执法的权威性。
我院认为，保险公司对道交法第七十六条的适用在理解上与其他当事人存在争议，不能光靠判决强力说服，要取得当事人的理解和接受，必须要做一些延伸工作。由于我院审理保险公司涉诉案相对较早，判决的示范效应，致使此类案件在我院交通事故损害赔偿案中占比较大。在省高院规范性文件出台后，我院在3月初即召集在海保险公司负责人进行座谈。通过座谈，各保险公司均表示，寻省高院规范性文件中有些条款虽有不同看法，但目前应当服从文件精神，积极做好涉诉案件的应诉工作，争取与当事人调解结案，按法院裁判文书履行赔偿义务。2004年审结保险公司涉诉案，其中确定保险公司承担责任的，无一例外判决，无一例外上诉。而2005年3、4月，我院审结的保险公司涉诉案，其中保险公司承担责任的，有42.1%是通过调解方式结案的。
3、针对交通事故损害赔偿案件大量增加的特点，固定人员专门审理此类案件。在诉讼程序上，应在庭前设置调解程序，在诉讼中过滤案件。目前我院民一庭配备三精通交通事故损害赔偿相关法律、业务精良、善于调解的资深法官，专职审理此类案件。


北京市司法局


北京市司法局关于印发《北京市法律援助公职律师管理办法（试行）》的通知

京司发[2006]24号



各区县司法局、各法律援助机构：

为了进一步加强我市法律援助专职队伍建设，规范法律援助公职律师队伍，现将《北京市法律援助公职律师管理办法（试行）》印发给你们，请按照文件规定认真执行。


二○○六年二月十三日


北京市法律援助公职律师管理办法（试行）


第一条
为进一步推动开展并规范法律援助公职律师工作，依据《中华人民共和国律师法》、《法律援助条例》和《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》，结合北京市工作实际，制定本办法。

第二条
本办法所称法律援助公职律师是指具有律师资格或司法考试资格取得法律援助专用律师执业证、占国家行政或事业单位编制、供职于各级法律援助机构，为法律援助受援人提供免费法律帮助的人员。

第三条
北京市司法局统一颁发法律援助公职律师专用执业证。
法律援助公职律师是北京市律师协会会员，免交律师协会会员费。

第四条
法律援助公职律师接受司法行政机关和北京市律师协会的指导、管理、监督和培训。

第五条
法律援助公职律师承担本单位的法律咨询；法律援助事项的审核；收集、反馈法律援助工作中的情况，针对问题进行调查、研究；承办法律援助案件。

第六条
法律援助公职律师在履行职务时，应为法律援助受援人提供符合标准的法律服务，依法维护当事人的合法权益。

第七条
法律援助公职律师应参加每年律师年检注册。法律援助公职律师注册时，由其所在法律援助机构向市司法局法律援助工作指导处申报注册材料，经审查同意后，报相关部门审核。


第八条
法律援助公职律师每人每年应办理不少于2件法律援助案件，各法律援助机构要在每年律师注册前将上一年度法律援助公职律师承办法律援助案件的情况书面报送市司法局法律援助工作指导处，连续两年未完成办案数量的，将暂缓或不予注册。

第九条
法律援助公职律师办理法律援助案件，不享有社会律师办理法律援助案件的补贴待遇，但所在机构应提供办理法律援助案件的必要保障。

第十条
法律援助公职律师在办理法律援助案件和法律援助事务过程中，应当遵守律师执业规范，恪守职业道德和执业纪律，严格依法办案。

法律援助公职律师不得办理收费案件或为当事人提供有偿服务；不得在办理法律援助案件中，接受当事人的钱物或取得其他不正当利益。

第十一条
法律援助公职律师在办理案件中，因未能履行职责造成当事人重大损失或者经当事人投诉后，查证属实的，市司法局、律师协会按照有关规定予以处理，并将处罚情况通报违纪、违规人员所在服务单位。

第十二条
本办法由北京市司法局负责解释，从发布之日起施行。