国家环境保护总局 中国保险监督管理委员会


国家环境保护总局文件

环发〔2007〕189号


关于环境污染责任保险工作的指导意见
　　
各省、自治区、直辖市环保局（厅），副省级城市环保局，新疆生产建设兵团环保局，全军环办，各保监局：
　　
　　为贯彻落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）、《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（国发〔2006〕23号）、《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发〔2007〕15号）精神，加快建立环境污染责任保险制度，进一步健全我国环境污染风险管理制度，现就开展环境污染责任保险工作提出以下意见。
　　
　　一、充分认识开展环境污染责任保险工作的重大意义
　　
　　当前，我国正处于环境污染事故的高发期。一些地方的工业企业污染事故频发，严重污染环境，危害群众身体健康和社会稳定，特别是一些污染事故受害者得不到及时赔偿，引发了很多社会矛盾。因此，采取综合手段加强污染事故防范和处置工作，成为当前环保工作的重要任务。
　　
　　环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。利用保险工具来参与环境污染事故处理，有利于分散企业经营风险，促使其快速恢复正常生产；有利于发挥保险机制的社会管理功能，利用费率杠杆机制促使企业加强环境风险管理，提升环境管理水平；有利于使受害人及时获得经济补偿，稳定社会经济秩序，减轻政府负担，促进政府职能转变。国际经验表明，实施环境污染责任保险是维护污染受害者合法权益、提高防范环境风险的有效手段。
　　
　　因此，加快环境污染责任保险制度建设，是切实推进环境保护历史性转变的迫切要求，是环境管理与市场手段相结合的有益尝试。各级环保部门和各级保险监管部门要充分认识到环境污染责任保险的重要性，在当地政府的统一组织下，积极开展环境污染责任保险制度的研究及试点示范工作，结合当地实际，制定工作方案，认真履行职责，推动本地区环境污染责任保险工作实施。
　　
　　二、开展环境污染责任保险工作的指导原则与工作目标
　　
　　（一）指导原则
　　
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，坚持以下原则，逐步推动环境污染责任保险工作的开展。
　　
　　——政府推动，市场运作。各地环保、保险监管部门要积极协调当地政府有关部门，推进本行政区域环境污染责任保险制度的实施；环保部门会同保险监管部门从防范环境风险出发，提出投保企业或设施的范围以及损害赔偿标准等；保险监管部门加强行业监督管理，推进环境责任保险市场的规范；保险公司积极开发环境责任险产品，按市场经济法律法规要求履行保险人的责任；投保企业加强环境风险管理，主动如实报告有关信息。
　　
　　——突出重点，先易后难。先期重点选择环境危害大、最易发生污染事故和损失容易确定的行业、企业和地区，率先开展环境污染责任保险工作；现阶段环境污染责任保险的承保标的以突发、意外事故所造成的环境污染直接损失为主。逐步建立配套的标准和法规制度；逐步完善环境污染责任保险一系列制度。
　　
　　——严格监管，稳健经营。环保部门要加强对污染企业的环境监管，促进企业提高防范污染事故的水平；保险监管部门要加强对保险机构的监管，督促保险机构认真履行保险合同，为投保企业提供保障；保险公司要完善内部管理，完善费率、理赔等制度，力争取得良好的业绩。
　　
　　——互惠互利，双赢发展。环保部门、保监部门加大执法力度，履行监管职责，提高企业环保责任意识和风险防范意识，规范和壮大环境污染责任保险市场，有效化解污染事故带来的环境和社会矛盾；投保企业利用责任保险机制，抵御污染事故带来的经营风险，承担社会责任，维护企业利益；保险从业机构提供适合国情的环境污染责任保险服务，拓展业务领域，力争取得良好经营业绩；广大群众共享市场化的环境污染责任保险制度的成果，促进社会和谐稳定。
　　
　　（二）工作目标
　　
　　“十一五”期间，初步建立符合我国国情的环境污染责任保险制度。在重点行业和区域开展环境污染责任保险的试点示范工作，初步建立重点行业基于环境风险程度投保企业或设施目录以及污染损害赔偿标准，探索与环境责任保险制度相结合的环境管理制度，发挥环境污染责任保险的社会管理和经济补偿的功能。到2015年，环境污染责任保险制度相对完善，并在全国范围内推广，保险覆盖面逐步扩大，保障能力不断增强，风险评估、损失评估、责任认定、事故处理、资金赔付等各项机制不断健全，使该制度在应对环境污染事故带来损失的事件中发挥积极有效的作用。
　　
　　三、逐步建立和完善环境污染责任保险制度
　　
　　实施环境污染责任保险是重要的环境管理和社会管理的制度创新，必须充分发挥国家部门、地方政府、相关企业的积极性。在建立这项制度的起步阶段，建议各地在地市以上区域开展试点，由政府统一组织进行，重点抓好以下工作。
　　
　　（一）建立健全国家立法和地方配套法规建设。环境污染责任保险涉及到环保部门、保险监管部门、保险公司、投保企业等。为规范管理，环保和保险监管部门要积极推动相关领域的立法工作，确定环境污染责任保险的法律地位。各省、自治区、直辖市及有立法权的市可以在有关地方环保法中增加“环境污染责任保险”条款。
　　
　　（二）明确环境污染责任保险的投保主体。要根据本地区环境状况和企业特点，以生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业，易发生污染事故的石油化工企业、危险废物处置企业等为对象开展试点，尤其是对近年来发生重大污染事故的企业、行业，具体范围由环保部门商保险监管部门提出；在此基础上，国家和省环保部门制定开展环境污染责任保险的企业投保目录，并适时调整。保险公司要开发相应产品，合理确定责任范围，分类厘定费率，提高环境污染责任保险制度实施的针对性和有效性。试点地区保险企业应加强环境技术管理人员的能力建设。
　　
　　（三）建立环境污染事故勘查、定损与责任认定机制。环保部门与保险监管部门应建立环境事故勘查与责任认定机制。在发生环境事故后，企业应及时通报相关承保的保险公司，允许保险公司对环境事故现场进行勘查，在环境事故勘查过程中，应遵循国家有关法律和规定，保守国家机密和信息。发生污染事故的企业、相关保险公司、环保部门应根据国家有关法规，公开污染事故的有关信息。环保部门要通过监测、执法等手段，为保险的责任认定工作提供支持。在条件完善时，要探索第三方进行责任认定的机制。
　　
　　环保部门制定环境污染事故损失核算标准和相应核算指南。在国家没有出台专门的环境污染事故核算标准的情况下，保险公司可以委托国家认可的独立第三方机构对环境污染事故进行定损，根据现有有关法律法规，对环境污染造成的直接经济损失进行核定。
　　
　　（四）建立规范的理赔程序。保险监管部门应指导保险公司建立规范的环境污染责任保险理赔程序认定标准。保险公司要加强对理赔工作的管理，规范、高效、优质地开展理赔工作。赔付过程要保证公开透明和信息的通畅，受害人可以通过环保部门和保险公司获取赔偿信息等，最大程度的保障受害人的合法权益。
　　
　　（五）提高环境污染事故预防能力。保险公司要指导投保企业开展环境事故预防管理，提高企业环境事故预防能力。承保前，保险公司应对投保企业进行风险评估，根据企业生产性质、规模、管理水平及危险等级等要素合理厘定费率水平。承保后，要主动定期对投保企业环境事故预防工作进行检查，及时指出隐患与不足，并提出书面整改意见，督促投保企业加强事故预防能力建设，并将有关情况报送当地环保部门。具备条件的环保部门可以根据国家的要求或地方的规定，把部分行业或企业是否投保与项目环境影响评价、“三同时”等制度结合起来。
　　
　　四、切实提高工作支持和保障水平
　　
　　（一）要加强领导，推动环境污染责任保险工作机制的建设
　　
　　各级环保部门、保险监管部门要高度重视环境污染责任保险试点工作，取得当地政府、人大、政协以及相关部门的支持，完善相关地方法规，将环境污染责任保险制度作为强化高环境风险企业环境管理的手段，并纳入当地突发事件应急工作体系。当前要重点提高环保部门监管能力，特别是对环境风险源监控能力、对污染事故调查和损失评估能力、对突发环境事件应急响应能力等，为环境责任保险制度实施提供基础支持。
　　
　　（二）各司其责，推动环境污染责任保险工作的开展
　　
　　各级环保部门要严格执法、公平执法，督促企业认真履行环境污染事故预防和事故处理等职责。国家和地方环保部门要开展高污染、高环境风险企业和工艺设施的调查，充分评估其环境风险和影响，制定开展环境污染责任保险的行业与工艺指导目录，积极配合保险监管部门和保险公司开展事故勘查、定损、理赔等工作。
　　
　　各级保险监管部门要高度关注各保险公司实施环境污染责任保险的有关情况，加强对保险公司的指导、监督和管理。督促保险公司加强对投保企业的污染事故预防能力审查。
　　
　　保险公司要把开展环境污染责任保险工作作为履行社会责任的重要内容，加强对企业防范污染事故的指导，合理确定费率，事故发生后及时介入，认真执行环境污染事故承保和赔付程序，确保赔款及时支付给事故受害者。
　　
　　（三）积极开展相关研究和宣传工作
　　
　　环境污染责任保险在我国刚刚起步。环保部门和保险监管部门做好相关的政策和技术研究，重点解决风险评估、损失评估、责任范围、赔偿限额、索赔时效等关键问题，切实加强环境污染责任保险的可操作性。各级环保部门、保险监管部门及保险公司等有关单位应积极开展关于环境污染责任保险的宣传工作，使企业充分认识到投保的重要性和对自身的益处，逐步形成企业主动投保的氛围。

　　国家环境保护总局
　　　　中国保险监督管理委员会
　　

　　二○○七年十二月四日
　　鉴定结论作为定案的主要证据应当具有唯一性、排他性，为使鉴定结论达到这一证据效果，笔者认为应当以立法的形式确立鉴定结论的终极性，并要充分发挥检察技术部门的职能作用，加强对司法鉴定结论的审查。我国《刑事诉讼法》第四十二条明确规定，鉴定结论是证据的一种，而且在司法实践中，鉴定结论对一些案件的定性量刑是决定性的证据。鉴定结论作为证据的唯一性和排它性受到了具体案件的不停铐问，矛盾越来越凸现。如何使鉴定结论发挥作用，成为定案证据呢？笔者想就此提出以下一些建议：
　　一、 加强司法鉴定的立法工作，以立法形式确立鉴定结论的终极性
　　科学、公正、严肃的司法鉴定结论对于法官裁判行为具有重要意义。司法鉴定结论的公信度是衡量司法鉴定工作的本质要求，司法鉴定技术人员不但要严格依照法律规定进行司法鉴定，更应在实际操作中深刻掌握和运用司法鉴定工作的内在合法性、合理性价值标准，以期达到规范司法行为、促进司法公正的目的。目前，社会上对司法鉴定结论的不一致反映很强烈，重复鉴定、多头鉴定造成了效率低下、成本提高。那么，如何统一鉴定结论，减少不必要的司法资源浪费，牢固树立司法鉴定的权威性和公信力？笔者认为，应加强司法鉴定的立法工作，以立法形式确立司法鉴定结论的终极性。
　　司法鉴定的结果是相对客观的，在司法鉴定过程中不可避免地会有主观经验、个人判断在里面。由于多次重复鉴定采用的科学标准不一、个人判断不一，使得多次鉴定的结果难以统一。我们必须承认，我国目前鉴定机构的管理还不完善，整个鉴定体制还不成熟，加上司法鉴定人员素质参差不齐，在工作中经常会受到有关权力、关系、人情影响，而面向社会服务的鉴定机构，极有可能因为各种"利益"的诱惑而作出有利于某一方的司法鉴定结论来。因此，我们必须以立法形式确立终极的司法鉴定机构，建立具有指导性的标准体系，尽量减少鉴定过程中的主观随意性，使司法鉴定结论具有更强的证明力、可采性、诉讼性和可信性。具体怎么做？笔者认为，应把国家专门鉴定机关整合在一起，建立由司法行政部门统一管理的中立性、终极性的鉴定机构，以禁止重复鉴定、多头鉴定。是时要以立法的形式规定技术鉴定的启动程序。
　　二、充分发挥检察技术部门的职能作用，加强对司法鉴定结论的审查
刑事案件需要进行涉及技术证据方面的文证审查，自侦案件需要的文检、视听和司法会计鉴定，民事行政案件和控告申诉案件需要的复核固定证据的技术检验都需要检察技术部门来完成，检察技术部门的司法鉴定工作可以说对其他部门特别是办案部门起着不容忽视的主导作用、服务作用、辅助作用和指导作用。可以说，只有检察技术部门司法鉴定水平有了提高，才能带动整个检察机关全面发展，否则一切无从谈起。因此，我们应加大技术设备的资金投入，本着"实用、经济、超前"的原则，挤出部分财力，购置相关的必需设备。同时，应加大对司法鉴定结论的合法性、科学性的审查力度，因为《刑诉法》第四十二条规定："证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。"鉴定结论作为证据之王，更需要审查证实，以确保其作为诉讼证据的科学性、准确性和真实性，提高司法鉴定的公信力。
那么，我们应该如何审查司法鉴定结论的合法性和科学性呢？
1、要看鉴定客体与案件是否具有关联性。因为只有为查明案件真实情况所需要的,对与案件事实有关联性的客体作出的鉴定结论才可以在诉讼中使用。
2、要看鉴定内容是否具有专门性。按照法律规定,我国实行的是专门性问题鉴定制，只有专门人员运用专门的科学技术手段才能揭示司法鉴定内容是否客观真实。
3、要看鉴定人是否特定。因为只有拥有专门知识,能胜任专门性问题鉴定要求的自然人才能进行司法鉴定,而这些人还必须经有关部门指派或聘请,经法定程序认可,才能确认其鉴定资格。
4、在审查鉴定结论的科学性方面，要看审查鉴定结论的事实依据和科学依据是否充分。因为鉴定结论的科学依据越充分,鉴定人对受检物特征的认识才能越深刻,其结论的可靠程度才能越大。除此之外，还要审查客观依据和鉴定结论之间是否存在因果关系,联系是否紧密，看鉴定结论与其他证据之间是否协调一致,相互间有无矛盾。
　　最后，技术人员还应对鉴定过程的独立性进行审查，看鉴定人是否受到了外界的不良影响，是否有徇私、受贿或者故意作虚伪鉴定的情况，力求确保司法鉴定的公正性、权威性。

　　作者：景县人民检察院 霍利