您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见

时间:2024-07-09 00:45:37 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8137
下载地址: 点击此处下载

中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见

中共中央办公厅 国务院办公厅


中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见

(2005年3月24日)

为深入贯彻落实党的十六大和十六届四中全会精神,发展社会主义民主,保障人民群众的民主权利,提高依法行政水平,加强对行政权力的监督,经党中央、国务院同意,现就进一步推行政
务公开提出如下意见。

一、提高对推行政务公开重要意义的认识

推行政务公开是实践“三个代表”重要思想,坚持立党为公、执政为民,加强党的执政能力建设的具体体现;是坚持和发展社会主义民主,建设社会主义政治文明,构建社会主义和谐社会的必然要求;是落实依法治国基本方略,推进依法行政,建设法治政府的重要举措;是建立健全惩治和预防腐败体系,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容。

党中央、国务院对推行政务公开十分重视。党的十五大、十六大都明确提出要推行政务公开。2000年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》(中办发[2000]25号),对乡(镇)政务公开作出部署,对县(市)级以上政务公开提出了要求。2004年3月,国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号),把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。2005年1月,党中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(中发[2005]3号),明确提出“健全政务公开、厂务公开、村务公开制度”。各地区各部门按照中央的要求,结合实际,狠抓落实,积极探索,不断创新,政务公开稳步推行,发展势头良好。政务公开的推行,拓宽了群众参政议政的渠道,加强了对政府行政行为的监督,推进了依法行政,密切了党群干群关系,促进了勤政廉政建设,得到人民群众的拥护和支持。

当前,政务公开工作与完善社会主义市场经济体制、推进社会主义民主法制建设的要求在一些方面还不能完全适应,主要是:有的领导干部对政务公开的重要性认识不足,推行政务公开的力度不够;一些行政机关工作人员依法行政的观念和政务公开的意识还比较淡薄,依法行政的能力和水平有待进一步提高;有的地区和部门政务公开制度不健全,程序不规范,工作不落实,甚至存在形式主义倾向。这些问题在一定程度上影响了政务公开工作的落实,妨碍了人民群众知情权、参与权和监督权的行使。社会主义民主政治的不断发展和依法行政的全面推进,对政务公开工作提出了更高的要求,各级领导干部和行政机关工作人员要切实提高对进一步推行政务公开重要意义的认识,以与时俱进、求真务实的精神,进一步把政务公开工作抓紧抓好。

  二、明确推行政务公开的指导思想、基本原则和工作目标

推行政务公开要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻党的十六大、十六届四中全会和《全面推进依法行政实施纲要》精神,以保障人民群众的民主权利、维护人民群众的根本利益为出发点和落脚点,提高行政机关行政行为的透明度和办事效率,切实加强对行政权力的监督,推动行政管理体制改革,促进依法行政,更好地为改革发展稳定的大局服务。

推行政务公开要坚持严格依法、全面真实、及时便民的原则。要严格按照法律法规和有关政策规定,对各类行政管理和公共服务事项,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外,都要如实公开。要按照规定的制度和程序,对应该公开的事项,采用方便、快捷的方式及时公开。

推行政务公开的工作目标,要与深化行政管理体制改革和全面推进依法行政、建设法治政府的目标和进程相一致。经过不懈努力,使政务公开成为各级政府施政的一项基本制度,政府工作透明度不断提高,政府与群众沟通的渠道更加畅通,人民群众的知情权、参与权和监督权等民主权利得到切实保障。

三、进一步推行政务公开的主要任务、重点内容和形式

 进一步推行政务公开要统筹规划,突出重点,切合实际,稳步实施。要适应经济社会发展和社会主义民主法制建设的要求,明确政务公开的内容和形式,增强政务公开的针对性和有效性。

各地区各部门要结合实际,确定进一步推行政务公开的主要任务。乡(镇)要继续贯彻中办发[2000]25号文件精神,切实把各项要求落到实处。县(市)和市(地)级行政机关要规范和完善政务公开的内容、程序、形式和监督保障措施,全面推行政务公开;省级人民政府及其工作部门和国务院各部门要明确政务公开的内容和形式,并加强对本地区本系统政务公开工作的规划和指导。要把人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的问题作为政务公开的重点内容,围绕行政主体基本情况和行政决策、执行、监督的程序、方法、结果等事项,不断拓展政务公开的内容。乡(镇)要重点公开其贯彻落实中央有关农村工作政策,以及财政、财务收支,各类专项资金、财政转移支付资金使用,筹资筹劳等情况。县(市)、市(地)要重点公开本地区城乡发展规划,财政预决算报告,重大项目审批和实施,行政许可事项办理,政府采购,征地拆迁和经营性土地使用权出让,矿产资源开发和利用,税费征收和减免政策的执行,突发公共事件的预报、发生和处置等情况。省级人民政府及其工作部门要重点公开本地区本部门经济建设和社会发展的相关政策与总体规划,财政预决算报告,行政许可事项的设定、调整、取消以及行政许可事项办理,国有企业重组改制、产权交易等情况。国务院各部门要结合实际,确定公开的重点内容。各地区各部门要编制本地区本系统政务公开内容的详细目录,分类向社会或在单位内部公开。

要完善政府新闻发布制度,通过政府新闻发布会定期发布政务信息;继续通过政府公报、政务公开栏、公开办事指南和其他形式公开政务;充分利用报刊、广播、电视、网络等媒体,发挥其在政务公开中的作用;积极探索通过社会公示、听证和专家咨询、论证以及邀请人民群众旁听政府有关会议等形式,对行政决策的过程和结果予以公开;通过各类综合或专项行政服务中心,对行政许可、公共服务等事项予以公开;加强政府网站建设,推进电子政务,逐步扩大网上审批、查询、交费、办证、咨询、投诉、求助等服务项目的范围,为人民群众提供快捷、方便的服务。

四、建立健全政务公开的法规制度

要加强制度建设,严格按制度办事,保障政务公开规范运行。要积极探索和推进政务公开的立法工作,抓紧制定《政府信息公开条例》。条件成熟的地区和部门要研究制定地方性法规或规章,逐步把政务公开纳入法制化轨道。要建立健全主动公开和依申请公开制度。对于应当让社会公众广泛知晓或参与的事项,要及时主动向社会公开。暂时不宜公开或不能公开的,要报上级主管机关备案。公开事项如变更、撤销或终止,要及时公布并作出说明。对于只涉及部分人和事的事项,要按照规定程序,向申请人公开,确实不能公开的要及时做好解释说明工作。

要建立健全政务公开评议制度。把政务公开纳入社会评议政风、行风的范围,组织人民群众对政务公开的内容是否真实、准确、全面,时间是否及时,程序是否符合规定,制度是否落实到位等进行评议。

要建立健全政务公开责任追究制度,明确政务公开工作各部门和单位的责任。对工作不力、搞形式主义的,要严肃批评,限期整改;对弄虚作假、侵犯群众民主权利、损害群众合法利益、造成严重后果的,要严肃查处。

五、切实加强对政务公开工作的组织领导

各级党委和政府要高度重视政务公开工作,切实加强领导,把政务公开工作列入议事日程,研究和解决工作中的重要问题。各地区各部门要设立政务公开工作领导机构及其办事机构,指导、协调政务公开的各项工作。地方各级人民政府和国务院各部门以及法律法规授权或行政机关依法委托行使行政权力的组织,是实施政务公开的责任主体。实行垂直领导和双重领导的部门,要按照本系统的要求,在当地党委和政府的领导下开展政务公开工作。要加强对行政机关工作人员的培训,为推行政务公开提供智力和技术支持。要加强宣传教育,营造推行政务公开的氛围,引导人民群众正确行使民主权利,参与政务公开的实践活动。

地方各级人民政府和国务院各部门要自觉接受同级人大及其常委会和政协对政务公开工作的监督;认真听取群众团体和人民群众对政务公开的意见和建议,接受人民群众和新闻媒体的监督。上级行政机关要加强对下级行政机关政务公开工作的层级监督。监察、审计等机关要按照各自的职责,对政务公开工作实行专门监督。要把政务公开作为行政机关目标考核的重要内容,各地区各部门要制定具体考核办法,明确考核标准,定期考评检查,促进政务公开工作的落实。(完)


法官选任制的反思与构想

〔内容提要〕
法官选任制是有关选拔和担任法官的基本制度。由于历史和现实的原因,我国长期沿用选拔行政官吏的模式去选任法官,而漠视法官的职业化和专业化。改革、开放以后,随着政府职能的逐步转变,民众法律意识的增强,大量的社会矛盾涌向诉讼渠道寻求法律救济。视同行政官吏又不彰显职业化的“法官”被推向了应用法律的最前沿。又随着市场经济的确立,WTO的加入,我国正向更高的目标-法治国家迈进,法官作为一种特殊的职业也日益被人们认识和关注。为了改变法官队伍整体素质不高的局面,必须淘汰“贬值”的法官,并建立起符合我国国情的法官遴选制度。为此,1999年10月,最高人民法院颁布了《人民法院五年改革纲要》,并以“深化人事管理制度改革”为标题提出了一系列措施,其中不少内容就涉及了法官选任制度的改革和推行。法官选任制也成了各地法院诸多改革举措中的重头戏。但是,以笔者之见,有的地方看似全面推行,如交流、轮岗、任职回避等,但实际上背离了制度设计者的初衷;也有的仅是走过场,充其量是为了改革而改革。所以,如何以科学的发展观、法律观来建立和推行法官选任制度,引起了笔者的思考和探索。
为全面、深入地认识我国的法官选任制度,本文先从我国法官选任制的历史发展出发,考察了我国古代、近代和现代法官选任制的确立和发展,分析了由于历史条件的限制,现行法官选任制存在的遴选标准偏底和不可避免受地人事体制行政化制约的影响等特点。然后从比较法的角度,通过对域外主要是法国和英美国家法官选任制的认识和比较,指出了现行法官选任制改革运作中存在的问题,包括法官助理制的试行不能达到预期的目标、法官交流、轮岗的负面影响及统一司法考试尚未能起到遴选优秀法官的作用等方面。最后,笔者在全面分析、论证的基础上,提出了完善我国法官选任制的五脏点构想:一是提高遴选的标准;二是提高法官的待遇;三是注重司法考试与司法培训的衔接;四是建立专门委员会遴选法官;五是逐步建立法官长任期制。
法官选任制的最终目的是要让社会上最优秀的法律人才被入选法官,其真正的意义并不在于选任和改革本身,而在于国家的政治文明和司法文明的整体推进,在于司法权威的神圣确立,在于国家法治目标的早日实现。
全文共11000字。
以下为正文。
引言
伴随着经济全球化、政治民主化的趋势,司法领域将会涉及愈来愈多的全球化因素,法官必将面临与国际社会愈来愈同步的全新诉讼领域。 我国的法官队伍存在着整体素质不高的事实,而一个完善的法官选任制不仅能让社会中的优秀法律人才成为法官,还会激励已经在任的法官更加努力工作、更注意积累司法知识,有志于终身致力于司法审判,与时俱进,不断提升法官的整体水平。本文将从考察我国法官选任制的特点出发,通过与域外法官选任制的比较,并在分析现行法官选任制改革若干举措存在问题的基础上,提出关于完善我国法官选任制的几点构想。
一、我国法官选任制的特点
在目前有关我国法官选任制现状的原因分析中,往往将现行制度的不完备归咎于历史。事实上,在中国历史上是比较重视法官选拨的,尤其是民国时期。只是到了解放初期,由于受当时社会历史条件的影响,才发生了一些变化。
1、中国古代的法官遴选制度
据史料记载,中国古代重视司法官吏的选拨是从商周开始的。在古代,从事审判的官员往往并不具备法律知识和培训经历,司法官与行政官不分,法官也很少是终身任职的。行政长官同时兼理司法,皇帝既是最高的行政长官,同时对案件又拥有最高的裁判权。
2、晚清及民国时期的法官选任制度
近代以降,经过清末官制改革,司法与行政趋向分立,法官作为一种特殊的职业日益受到人们的重视和认识。
到了民国时期,实行严格的司法考试制度,规定任免法官除了要具备在正规的法科院校学习达一定年限的条件外,还必须通过当时举行的统一司法考试,这比任免一般的行政官吏条件大大提高。
南京临时政府时期,极为重视法官的选任。《临时约法》规定了法官独立审判的原则及制度,法官终身职务制,在任中不得减薪或转职,非依法律受刑罚宣告,或应免职之惩戒处分,不得解职。
北洋政府时期法官管理制度进一步现代化,对司法官规定了较行政官吏更为严格的考试资格,更为专门化的考试科目,更高的社会地位以及更为严格的惩戒。
国民政府时期,对法官任职资格的规定近于苛刻。当时一个比较典型的录用官吏的法规《法官考试条例》规定了在国立的、外国的或经政府认可私立的各种大学或专门学校修法政学科三年以上,领毕业证书或在国内外大学或专门学校速成政法学科二年半以上毕业,并曾充任推事、检察官一年以上者,或曾在国立或经政府认可的大学和专科学校教授法政学科二年以上经报告政府有案者,才有考试的资格。考试的内容几乎包括政法大学或专门学校法政学科的全部科目。考试分为初试、再试,初试合格者在司法院法官训练所接受一年培训之后,参加再试。
3、新中国成立后法官选任制的确立和发展
建国初期,基于当时的政治原因和社会环境,大量谙熟法律的人员从法院被清洗掉,取而代之的是阶级立场坚定而对法律并不熟悉的人担任法官。在立法方面,无论是1951年《人民法院组织暂行条例》,还是1954年的《人民法院组织法》,对法官的任职方面的专业要求只字未提。而文化革命时期,法院则一直在军管与撤销之间沉浮。直到1983年人民法院组织法对法官任职方提出“具有法律专业知识”的要求,1995年《法官法》规定法官任职必须具有高等学校专科学历,并开始实行初任审判员全国统一考试。2001年修改后的《法官法》将法官的任职资格提高到了具有高等院校本科以上学历,并举行了首次国家统一司法考试。
4、现行法官选任制的特点
(1)遴选的标准比较低
根据修改后的《法官法》,具有本科以上的学历是担任法官的前提。这一条件虽较以前的大专以上学历有所提升,但是从社会对法官的要求而言,选任的标准仍偏低,表现在:①不重视法学学历。虽然《法官法》要求获得非法学学历的人必须具有法学知识才能担任法官,但法学教育并不是担任法官的先决条件,法学本科学历与非本科学历具有同等的意义,法学研究生学历与非法学研究生学历的意义也等同。这就很难保证法官都受过系统的法律专业训练。②对学历的价值不作区分。由于在我国法学已是一个热门专业,各种大学竞相举办法律专业,而有的大学事实上不具备相应的师资,这种学校培养出来的毕业生的质量值得怀疑。另外,在我国还存在着电大、业余大学、函授、自考、党校等法学教育形式,再加上大量的研究生课程培训班。不同的教育形式的法学文凭的“含金量”是不能等同的。③对学历的价值区分不合理。我国的法学研究生教育,并不以获得法学学士学位为先决条件,很多未受过法学教育的人也可以攻读法学硕士,而在研究生教育阶段,又对专业作了非常细致的划分。学生在研究生阶段,仅学习了法律的某一个部门,基本上不可能受到系统的法律训练。而法律对获得硕士或博士学位的人担任法官所需要的法律工作经验的要求,低于获得本科学历者,这难以保证他们成为合格的法官。
(2)法官的选任受人事体制行政化的制约
由于我国在过去相当长的一段时间里采取权力高度集中的政治体制模式和计划经济的经济体制模式,整个社会处于“泛行政化”的状态,我国的法院一开始就是按照行政体制的结构模式来建构的,当然在各方面都具有行政化的特性。在法官选任方面,则表现为人事管理的行政化。过去,法院的法官完全与一般的机关、事业单位一样由组织人事部门从社会上招用后按照计划分配给法院,进入法院后根据需要统一由法院的人事部门分配到各个审判业务庭工作。从事审判工作的法官与从事非审判工作的其他人员之间没有质的区别,两者在理论上是可以互换的。 虽然《法官法》规定了法官等级,但仍然采取了“工龄加职务”行政等级化的评定标准,行政职务的升迁仍然是法官追求的目标。法官在审判工作中要接受数级行政或准行政领导的管理和制约,这种管理实际上是行政首长制的缩影,严重违背了法官职业特点和审判规律,导致审判“暗箱操作”,法官责任心不强,业务素质提高缓慢 。
(3)法官的保障机制不完备
与法官选任制度密切相关的是法官的保障机制。而我国目前的法官保障机制是不完备的,具体表现在:①法官缺乏身份保障。在许多地方,法院仍然视为地方的一个部门,法官被当作普通干部。虽然《法官法》对法官身份给予明确,但没有建立明确的法官任期等具体的保障制度,法官的身份仍然经常处于不稳定状态。实践中,法官随时可能因各种理由像公务员一样被免职、降职、调动工作,这种职务的变动没有严格的程序约束。②法官缺乏职务保障。由于我国法律没有明确法官的独立审判地位,法官依法履行审判职务时享有哪些权利,承担哪些义务没有明确具体的法律依据,一旦法官职务受到干扰或侵犯,缺乏具体而有力的保障措施。法院审判工作中经常受到内部和外部的各种干扰,甚至受到诬陷、侮辱、攻击,承受巨大的压力,如果屈从于干扰和压力就违背了法律原则,坚持法律原则又没有可以依靠的保障制度,常常处于左右为难,欲争无力的状态。③法官缺乏经济保障。地方法院的经费来自于地方财政,在我国不少地方特别是经济不发达地区的中级法院和基层法院,法官还不能按期领到足额的工资,一些法官经济困难,生活十分清贫,许多基层法官是在凭思想觉悟工作。法官缺乏保障的微薄收入,难以保证法官体面的生活。需要为生计忧虑的职业,在社会上是没有职业尊荣可言的。缺乏充足的经济保障,使法官难以树立职业自豪感,削弱了法官面对各种利益诱惑的自律能力,不但难以吸收优秀人才进入法官队伍,也严重影响了现有法官队伍的稳定,这也是近年来法院人才流失的主要原因。
二、对域外法官选任制的考察与比较
在分析了我国现行法官选任制的特点后,我们再来比较和参照一下域外的法官选任制。纵观国外的法官遴选制,无论是大陆法系还是英美法系,概括起来,有以下特点:
(1)、遴选的标准比较高
在法国,法官大都经过竞争激烈的考试,通过后进入国家法官学院接受专门的培训。在培训期内,学员要到公司、国家机关等各种机构中了解社会现实,然后在法官学院接受8个月有关如何从事审判工作的专业训练,再被安排到法院中进行实习。第一阶段的学习结束,学员要参加考试。考试合格后,被分配到法院,然后再开始进行6个月的第二个阶段的专业实习。
德国法官的资格考试与法国相差不多。他们必须经过正规的法学教育,两次考试合格才能担任法官。第一次考试即大学毕业考试,考试合格后,经过两年半的社会见习,然后才能参加第二次考试。第二次考试的成绩是挑选法官的主要依据,考试合格率为10%。
再来看一下英美法系国家的做法。英国的法官几乎都是从出庭律师(barrister)中选择的。而且只有那些出类拔萃的出庭律师才能有机会被任命为法官。其衡量的标准就是开业的时间。一般而言,有十年以上执业经验的律师才能有望被任命为高等法院的法官;高等法院的法官或有十五年以上执业经验的律师才能被任命为上诉法院的法官。
在美国,只有获得法学院学位,经过严格的律师资格考试合格,并有若干年从事律师工作经验的律师或法学教授才具有担任联邦法院法官的资格。
(2)遴选的程序严格
美国州法院法官的遴选制度有任命制和选举制等不同程序。在这两种程序上产生出一种吸收两者优势的“密苏里方案”,也被称为“素质选择”(meritselection)方案。它的一般作法是:由律师和非律师组成的固定和非党派的委员会来挑选、调查和评价法官候选人。该委员会是法官提名委员会,一般包括州长、检察长、州最高一级法院的法官、律师协会的人员、州参议员和一般公民。他们一般由国家官员、律师和公民组成的班子挑选进入该委员会。该委员会需要根据它对于法官候选人的考察准备一份候选人名单。当州法院法官出现空缺时,委员会便把最具备资格人选名单(通常为一个空缺提供3名候选人)提交给有任命权的机构(通常为州长),由他从该名单中任命法官。在任命后经过一段时期的工作,如果该名新任法官想继续留任,该委员会或全体公民将通过投票(留任选举),决定他能否继续留任直至届满。
在法国,理论上讲法官是由总统任命,实际上则是由高级司法委员会挑选。该委员会负责挑选上诉法院和巡回法院法官。该委员会包括总统、司法部长以及其他由总统任命的具有法律背景的9名成员。下级法院法官的挑选是由司法部长在征询了该委员会的意见后作出的。
(3)法官的保障制度完备
国外的法官一般都实行法官终身制,法官终身制的意思不仅仅是一辈子都可以待在法院,都可称之为“法官”;终身制还是同法官的职权范围相联系的。例如,在美国联邦和部分州的法域,法官的任命总是同某个具体的法院相联系的,因此除非他得到提升,他的权利范围是不会改变的,这种状况会一直持续到他退休或辞职。法官的司法权力不会因迁任而受到威胁。即使在另外一些选举产生或有类似选举产生法官的州,由于选举的考量,法官的司法权会受制于选取民的意愿,但是在其任期之内,这种权力一般不会受到升迁的威胁。在法国,依据法国第五共和国宪法第64条宣告的法官终身制原则,除了法官因行为不当依据程序撤职外,其他任何法官职位的变动,包括法官的晋升也必须首先取得法官本人的认可。 而这恰恰是我们在考虑法官的交流、轮岗制时所要借鉴的。
由此可见,无论是大陆法系还是普通法系,对法官的要求不仅强调书面知识,更要求有丰富的法律实践经验和社会阅历。法官的任命都倾向于采用委员会及各种机关和团体的遴选机制。法官的地位比较高且有完备的保障机制。而这些,是我们的法官选任制中所没有的。
三、 现行法官选任制改革运作中存在的问题
针对现行法官选任制中存在的诸多弊端,1999年,最高人民法院颁布的《人民法院五年改革纲要》以“深化人事管理制度改革”为标题提出了一系列具体措施,其中涉及法官选任制度改革的内容,具体包括:从下级人民法院遴选法官、法官助理,法官定编,交流、轮岗,任职回避等。与此相配套的则有从2002年起实施的国家统一司法考试。
应当说,所有这些改革措施的目标都有是为了促成中国法律职业共同体的建设,促成法官群体的专业化和职业化,最终实现司法独立。从理论上讲,法官职业化建设是法院队伍建设的终极目标。法官职业化意味着法官具有独特的职业属性,即独特的知识、技能和法律思维:法官不仅具有理论素养和法律知识,还应具备实践素养、审判技能和经验。这就要求要经过专门的法律训练和长期的司法实践,意味着法官具有优秀的人品道德和司法操守,具有高度的道德修养,能够刚正不阿、公正高效地裁决社会纠纷案件,意味着法官具有独立的地位,即依法独立行使审判权的地位,一切皆决于法,只服从法律。因此,法官职业化的深刻内涵,意味着法官的资格有严格的标准,并非人人都能当法官。也就意味着要不断改革现有的法官选任制,建立一个与法官职业化相配套的完善的法官遴选机制。
但是,目前上述改革措施除了统一司法考试已完全推行外,其他的仅在一部分地区进行试点。有的地方表面上虽已全面推行,如交流、轮岗,任职回避等,但实际上背离了制度设计者的初衷;也有的仅是走过场,为了改革而改革,即所谓换汤不换药,如法官助理制的试行。
面对这些现状,我们觉得,从历史与现实的角度,科学、理性地考察这些措施的合理性与可行性就显得尤为迫切和重要。
(1)法官助理制的试行不能达到预期的目标。
1999年的《人民法院五年改革纲要》第33条中提出“随着审判长选任工作的开展,结合人民法院组织法的修改,高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点,摸索经验。”试点单位将实行“老人老办法和试行新政策相结合”的原则,“老人老办法”是指在人民法院现有人员中开展法官助理的试点,重点以运行“法官(合议庭)+法官助理+书记员”的人员组合模式为主;维持从事法官助理工作的有关人员的法律职务、待遇不变,使他们在保留现有身份的前提下,行使法官助理的职责。“新政策”是指新进法院的审判业务人员和重新组合后的法官助理、书记员和法院其他工作人员不再任命为助理审判员。这些人员中符合法官(审判员)条件的,可根据审判工作的需要,通过法定程序,直接任命为法官(审判员)。符合法官助理条件的,可根据审判工作的需要,任命为法官助理。改革的要点是让一些不能继续担任法官但符合法官助理条件的人员转任法官助理。 此后,在全国各地法院确实进行了一些试点工作。我们也经常会看到关于某某法院推行法官助理制被作为司法体制改革的一项举措而见诸于媒体。
然而,实践中这项制度在推行过程中已偏离了制定者的初衷。这一名义上来自美国的制度却成了中国法院人事改革“借壳上市”的一个“壳”。 试点法院在实施过程中,并未将不能继续担任法官但符合法官助理条件的人员转任为法官助理,而只是将现有的助理审判员转任为法官助理。因此,这种改革实际上是“换汤不换药”,只是将原有状态下法院审判人员的名称换了一下。把法官助理转变成了一种变相增加法院人手,应对日益增加的诉讼案件和调解案件的应急措施了。
物权行为与相关制度关系之分析

长春铁路运输法院 林号兵

物权行为理论在德国被称为抽象物权契约力量,因其具有理论抽象、分析精密和逻辑完整,而被公认为是哲学家、理论思想者的故乡的德国立法所采纳,并被认为是反映德意志法系的典型特征。但也正式因为物权行为理论的上述特点而使其难以被人理解,自提出之日起就被受批判和争论。我国物权立法日益迫近,应否采用物权行为理论在理论界并为达成共识,分析其产生争议的原因和争议焦点,反对物权行为的学者主张用公信原则、善意取得制度即代替物权行为理论。
以最典型的物权变动形式买卖关系为例,分离主义立法模式认为,物权变动不只需要债权行为的成立生效,在债权行为之外尚需有独立的物权变动的合意,并且该物权合意必须以标的物的交付或登记作为其外观表现形式,这种既具有当事人的变动物权的意思表示又具有变动物权的外在形式的行为,即物权行为,它是不同与债权行为的一种法律行为。这种关于物权变动的物权行为理论是由萨维尼首先提出的,在德国法上也有人称为处分行为理论。
在物权变动中将债权行为和物权行为相区分来源于物权与债权效力的区分。从罗马法以来的传统理论就有一个固定的看法,即债权和支配权的基本区分。债权作为一种请求权必须有相对人的意思表示为实现条件,债权人既不能支配相对人的人身也不能支配交易标的,因此债权是请求权、相对权。而物权区别与债权的关键就在于它无需借助任何人的意思,而仅仅依权利人自己的意思就可以实现对物的转移、使用、收益、支配。因此物权为支配权、对人权,具有绝对性、排它性。正是鉴于这种权利的效力和作用不同,因此债权行为仅能产生债权请求权,仅具有债权法上的效力,而不能产生物权变动的效力。正如某些学者所指出债权人虽有获得物之所有权的强烈欲望,但终究还不是所有权人;债务人虽然表明了移转标的物之所有权于相对人之手的决心,但还没有丧失所有权。当然这样认识更深厚的现实基础在于买卖合同的签定和履行客观上在时间上的差异。只能故事与有时间上的差异和债权作为相对权的效力,使得在现实中存在着并不是所有的买卖合同都必然导致所有有权移转的效果。所有权的移转仅在当事人实施物权行为时才必然发生,即当事人双方达成所有权移转的意思表示一致并履行交付或登记这一外观型形式。可见,物权行为并不是虚拟的,是实实在在的以形式主义为要件的,以法律规定和承认的公示性行为来表达,或者说是记载物权合意,因此在萨维尼认为交付是一种真正契约。
综上可知,物权行为的形式主义要件之间要求物权变动的公示原则,物权行为与债权行为相区分,即物权行为的独立性原则要求赋予公示以公信力,仅能根据物权行为所要求的形式取得物权,并且也仅须具有公示形式就可推定被基于公示的权利的正确性。公示公信原则本身即物权行为的要求。在不承认物权行为理论的情况下,公示公信力的来源和第三人与买卖当事人的地位状况就难以确定。
二、物权行为与善意取得制度
现代社会由物权立法来完成保护善意第三人,以维护交易的正常秩序已是人们的共识,它反映了民法由个人本位向社会本位的转移,即由绝对地保护物权人发展到更加注重与他人利益社会利益想协调,这集中地体现了为对第三人利益的保护,因为第三人正是社会整体交易秩序的化身,保护第三人就是保护社会整体的交易秩序,但是究竟是采用物权行为保护采用善意取得制度,他们并不是绝对排斥的,因为社会生活复杂多样,各种情况纷繁错杂,两种制度可以互相弥补,在各有的范围发挥作用。
(一)物权行为无因性理论
保护许多学者反对物权行为理论是因为对物权行为无因性理论存在误区,物权行为的无因性在德国被称做抽象原则,它是指物权行为效力在其效力和结果上不依赖其原因行为而独立存在,即原因行为的无效或者撤销不能导致物的履行行为的当然无效和撤销。因物权行为与债权行为互相独立的良种法律行为,当然要因各自的生效要件发生效力,在这里有以下几个问题需要辨明:
1.无因性的说法只是我国学者的叫法,与抽象原则仍有不同,根据抽象原则并不能想当然地认为物权取得人可以无根据的取得他人财产,当事人仍然可以依法撤销其原因行为。在原因行为被撤销之后,已为物的交易的当事人可以向物的取得人提起不当得利返还之诉。抽象原则的意义仅在于有第三人存在的情况下,第三人取得物权不受前手交易瑕疵的影响。因第三人已确定取得标的物所有权,故物权的转让方只能要求不当得利返还物之变价,而不能要求返还原物。当无第三人的情况下,则物权的移转方当然可以依不当得利制度重新取得物之所有权。可见,在交易的双方当事人之间财产的移转从来都是有因的,只是相对于第三人是无因的。无因性这种说法只能是依习惯而不做改变,绝不可以冒然从字面上予以错误的理解。
2.还有许多反对物权行为无因性理论的学者,以德国法上提出的共同瑕疵说来证明物权行为无因性理论的消失。事实上,在共同瑕疵的情况下,也即德国法上债权行为存在因欺诈、胁迫、违反法律规定、违背公序良俗的情况下,物权行为的无效和可撤销不是基于债权行为的无效和可撤销,而是基于物权行为与债权行为同属总则上法律行为这一共同性质,因而当然其成立生效要符合总则编中关于法律行为的规定。这恰恰体现了物权行为与债权行为的区分原则,也即我国学者所称的独立性原则。
3.物权行为之无因性仅指物权行为不因债权行为不成立、无效或被撤销而受有影响,但物权行为本身为法律行为之一种,因而其效力比如要受法律行为效力规定的制约,若其本身有不成立、无效或可撤销的事由时,其本身的效力应受影响。
(2) 善意取得制度在保护交易安全上的缺陷
通说认为善意取得制度产生于罗马法事情,早期的罗马法,法律对所有权确立的原则是:任何人不得处分大于自己的权利。但是这种绝对保护所有权的原则带来许多弊病,不易于交易的顺利的进展,罗马法在发展过程中建立了善意取得制度来保护交易中善意的第三人,即如果第三人对前手交易的合同瑕疵不知情或者不应知情时,善意第三人可取得标的物的所有权 。到了近代,各国民法纷纷规定善意取得制度,其构成要件可归纳为:⑴第三人必须为善意且无重大过失,⑵善意第三人须现实占有动产,⑶可即时取得所有权的动产仅为占有委托物,⑷善意第三人通过交易取得占有物。
善意取得制度的积极作用在于把第三人的主观心态当作权利的取得是否受保护的条件,打破的绝对保护所有权的原则,从第三人的主观方面解决了交易公正问题,在历史上发挥过重大作用。发展到现代善意取得制度相对于物权行为无因性理论对交易安全的保护已不充足,其缺陷主要体现在:
1.善意取得的范围受限,在不动产变动中无法适用。在不动产物权领域内各国纷纷建立了不动产登记制度,不动产登记具有对一切人公开的性质,任何人无法在不动产物权领域内提出自己不知或不应知道交易瑕疵的善意抗辩,因而也就无法取得不动产物权。但无因性理论不受此限制。
2.善意的举证比较难。在物权行为无因性理论中,依据抽象原则,第三人基于客观公示的信赖就可以取得物权,如若反证必须由原出卖人证明第三人为恶意。在善意取得中,则必须由第三人证明自己善意且无过失。这种主观的举证即使建立了一套客观的判断标准,也变得很困难。
3.从私法本旨讲,善意取得制度是基于法律的强制规定,而物权行为无因性理论是行为人依自己的意思表示为法律行为取得物权,这更符合私法本旨。
(3) 物权行为无因性理论与善意取得制度的协调保护
从上述分析可见,物权行为无因性理论对第三人的保护是强于善意取得制度的,善意取得制度仍不能从民法制度中消亡,在某些情况下它可以为善意第三人提供保护,只是发挥的空间变得越来越小。以买卖合同为例,双方当事人和受让方的相对人(第三人)的权利义务关系可以存在下列情形:
1.当买卖合同因共同瑕疵,即存在可使债权行为、物权行为因不符合法律规定的成立和生效要件而不成立或无效时,此时的受让方不能取得物之所有权,为无权处分人 ,善意第三人可基于善意取得制度取得物之所有权。该共同瑕疵通常是指当事人之间存在欺诈、胁迫、违反法律规定、违背公序良俗的情形。
2.当买卖合同有效成立后,而物权行为基于不符合法律行为成立和生效要件而不成立或无效时,此时的受让方不能取得物之所有权,为无权处分人 ,善意第三人可基于善意取得制度取得物之所有权。
3.当买卖合同不成立、无效或被撤销时,物权行为成立,依物权行为无因性理论,受让方可取得物之所有权,为有权处分,第三人取得所有权。
可见,善意取得制度和物权行为无因性理论都可发挥对第三人的博爱后,在复杂的交易中,任何一种制度都不能单独解决所有的问题,适用一切情形,必须协调运用,避免出现法律的盲区。
三、物权行为与不当得利制度
不当得利返还是指无合法原因而受有利益的受益人对受损人应负返还的义务。不当得利制度是对物权行为无因性理论而发生物权变动的当事人之间的利益的平衡,是当事人利益状况的重新平衡,从而维护法律的公平与正义。物权行为抽象原则,只是在保护第三人和原权利人之间作出了顺序上的差别,在使原权利人丧失物上请求权时,并不是绝对的否认原权利人的利益,而赋予其不当得利返还请求权。该请求权的内容因有无当第三人存在的情况而不同。当无第三人时,原物尚在取得方手中,当然可主张原物返还;当有第三人时,可做变价返还。
在现代交易频繁的社会,注重物之流转、利用远远大于对物的占有,而返还原物还是价金实质对原权利人的影响在大多数情况都不存在差别。
在分析了物权行为与公示公信原则、善意取得制度、不当得利制度的关系之后,本文认为我国在制定民法典时应设立物权行为制度,它完全是一个合理的符合民法内在逻辑的并在实践中有很大作用的制度。