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上市公司信息披露管理办法

时间:2024-07-22 07:29:41 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9128
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上市公司信息披露管理办法

中国证券监督管理委员会


上市公司信息披露管理办法

中国证券监督管理委员会令

第40号





《上市公司信息披露管理办法》已经2006年12月13日中国证券监督管理委员会第196次主席办公会议审议通过,现予公布,自发布之日起施行。



中国证券监督管理委员会主席:尚福林

二○○七年一月三十日







上市公司信息披露管理办法



第一章 总则



第一条 为了规范发行人、上市公司及其他信息披露义务人的信息披露行为,加强信息披露事务管理,保护投资者合法权益,根据《公司法》、《证券法》等法律、行政法规,制定本办法。

第二条 信息披露义务人应当真实、准确、完整、及时地披露信息,不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。

信息披露义务人应当同时向所有投资者公开披露信息。

在境内、外市场发行证券及其衍生品种并上市的公司在境外市场披露的信息,应当同时在境内市场披露。

第三条 发行人、上市公司的董事、监事、高级管理人员应当忠实、勤勉地履行职责,保证披露信息的真实、准确、完整、及时、公平。

第四条 在内幕信息依法披露前,任何知情人不得公开或者泄露该信息,不得利用该信息进行内幕交易。

第五条 信息披露文件主要包括招股说明书、募集说明书、上市公告书、定期报告和临时报告等。

第六条 上市公司及其他信息披露义务人依法披露信息,应当将公告文稿和相关备查文件报送证券交易所登记,并在中国证券监督管理委员会(以下简称中国证监会)指定的媒体发布。

信息披露义务人在公司网站及其他媒体发布信息的时间不得先于指定媒体,不得以新闻发布或者答记者问等任何形式代替应当履行的报告、公告义务,不得以定期报告形式代替应当履行的临时报告义务。

第七条 信息披露义务人应当将信息披露公告文稿和相关备查文件报送上市公司注册地证监局,并置备于公司住所供社会公众查阅。

第八条 信息披露文件应当采用中文文本。同时采用外文文本的,信息披露义务人应当保证两种文本的内容一致。两种文本发生歧义时,以中文文本为准。

第九条 中国证监会依法对信息披露文件及公告的情况、信息披露事务管理活动进行监督,对上市公司控股股东、实际控制人和信息披露义务人的行为进行监督。

证券交易所应当对上市公司及其他信息披露义务人披露信息进行监督,督促其依法及时、准确地披露信息,对证券及其衍生品种交易实行实时监控。证券交易所制订的上市规则和其他信息披露规则应当报中国证监会批准。

第十条 中国证监会可以对金融、房地产等特殊行业上市公司的信息披露作出特别规定。



第二章 招股说明书、募集说明书与上市公告书



第十一条 发行人编制招股说明书应当符合中国证监会的相关规定。凡是对投资者作出投资决策有重大影响的信息,均应当在招股说明书中披露。

公开发行证券的申请经中国证监会核准后,发行人应当在证券发行前公告招股说明书。

第十二条 发行人的董事、监事、高级管理人员,应当对招股说明书签署书面确认意见,保证所披露的信息真实、准确、完整。

招股说明书应当加盖发行人公章。

第十三条 发行人申请首次公开发行股票的,中国证监会受理申请文件后,发行审核委员会审核前,发行人应当将招股说明书申报稿在中国证监会网站预先披露。

预先披露的招股说明书申报稿不是发行人发行股票的正式文件,不能含有价格信息,发行人不得据此发行股票。

第十四条 证券发行申请经中国证监会核准后至发行结束前,发生重要事项的,发行人应当向中国证监会书面说明,并经中国证监会同意后,修改招股说明书或者作相应的补充公告。

第十五条 申请证券上市交易,应当按照证券交易所的规定编制上市公告书,并经证券交易所审核同意后公告。

发行人的董事、监事、高级管理人员,应当对上市公告书签署书面确认意见,保证所披露的信息真实、准确、完整。

上市公告书应当加盖发行人公章。

第十六条 招股说明书、上市公告书引用保荐人、证券服务机构的专业意见或者报告的,相关内容应当与保荐人、证券服务机构出具的文件内容一致,确保引用保荐人、证券服务机构的意见不会产生误导。

第十七条 本办法第十一条至第十六条有关招股说明书的规定,适用于公司债券募集说明书。

第十八条 上市公司在非公开发行新股后,应当依法披露发行情况报告书。



第三章 定期报告



第十九条 上市公司应当披露的定期报告包括年度报告、中期报告和季度报告。凡是对投资者作出投资决策有重大影响的信息,均应当披露。

年度报告中的财务会计报告应当经具有证券、期货相关业务资格的会计师事务所审计。

第二十条 年度报告应当在每个会计年度结束之日起4个月内,中期报告应当在每个会计年度的上半年结束之日起2个月内,季度报告应当在每个会计年度第3个月、第9个月结束后的1个月内编制完成并披露。

腰三角形力码;香港交易所进行了座谈,了解其第一季度季度报告的披露时间不得早于上一年度年度报告的披露时间。

第二十一条 年度报告应当记载以下内容:

(一) 公司基本情况;

(二) 主要会计数据和财务指标;

(三) 公司股票、债券发行及变动情况,报告期末股票、债券总额、股东总数,公司前10大股东持股情况;

(四) 持股5%以上股东、控股股东及实际控制人情况;

(五) 董事、监事、高级管理人员的任职情况、持股变动情况、年度报酬情况;

(六) 董事会报告;

(七) 管理层讨论与分析;

(八) 报告期内重大事件及对公司的影响;

(九) 财务会计报告和审计报告全文;

(十) 中国证监会规定的其他事项。

第二十二条 中期报告应当记载以下内容:

(一) 公司基本情况;

(二) 主要会计数据和财务指标;

(三) 公司股票、债券发行及变动情况、股东总数、公司前10大股东持股情况,控股股东及实际控制人发生变化的情况;

(四) 管理层讨论与分析;

(五) 报告期内重大诉讼、仲裁等重大事件及对公司的影响;

(六) 财务会计报告;

(七) 中国证监会规定的其他事项。

第二十三条 季度报告应当记载以下内容:

(一) 公司基本情况;

(二) 主要会计数据和财务指标;

(三) 中国证监会规定的其他事项。

第二十四条 公司董事、高级管理人员应当对定期报告签署书面确认意见,监事会应当提出书面审核意见,说明董事会的编制和审核程序是否符合法律、行政法规和中国证监会的规定,报告的内容是否能够真实、准确、完整地反映上市公司的实际情况。

董事、监事、高级管理人员对定期报告内容的真实性、准确性、完整性无法保证或者存在异议的,应当陈述理由和发表意见,并予以披露。

第二十五条 上市公司预计经营业绩发生亏损或者发生大幅变动的,应当及时进行业绩预告。

第二十六条 定期报告披露前出现业绩泄露,或者出现业绩传闻且公司证券及其衍生品种交易出现异常波动的,上市公司应当及时披露本报告期相关财务数据。

第二十七条 定期报告中财务会计报告被出具非标准审计报告的,上市公司董事会应当针对该审计意见涉及事项作出专项说明。

定期报告中财务会计报告被出具非标准审计意见,证券交易所认为涉嫌违法的,应当提请中国证监会立案调查。

第二十八条 上市公司未在规定期限内披露年度报告和中期报告的,中国证监会应当立即立案稽查,证券交易所应当按照股票上市规则予以处理。

第二十九条 年度报告、中期报告和季度报告的格式及编制规则,由中国证监会另行制定。



第四章 临时报告



第三十条 发生可能对上市公司证券及其衍生品种交易价格产生较大影响的重大事件,投资者尚未得知时,上市公司应当立即披露,说明事件的起因、目前的状态和可能产生的影响。

前款所称重大事件包括:

(一) 公司的经营方针和经营范围的重大变化;

(二) 公司的重大投资行为和重大的购置财产的决定;

(三) 公司订立重要合同,可能对公司的资产、负债、权益和经营成果产生重要影响;

(四) 公司发生重大债务和未能清偿到期重大债务的违约情况,或者发生大额赔偿责任;

(五) 公司发生重大亏损或者重大损失;

(六) 公司生产经营的外部条件发生的重大变化;

(七) 公司的董事、1/3以上监事或者经理发生变动;董事长或者经理无法履行职责;

(八) 持有公司5%以上股份的股东或者实际控制人,其持有股份或者控制公司的情况发生较大变化;

(九) 公司减资、合并、分立、解散及申请破产的决定;或者依法进入破产程序、被责令关闭;

(十) 涉及公司的重大诉讼、仲裁,股东大会、董事会决议被依法撤销或者宣告无效;

(十一) 公司涉嫌违法违规被有权机关调查,或者受到刑事处罚、重大行政处罚;公司董事、监事、高级管理人员涉嫌违法违纪被有权机关调查或者采取强制措施;

(十二) 新公布的法律、法规、规章、行业政策可能对公司产生重大影响;

(十三) 董事会就发行新股或者其他再融资方案、股权激励方案形成相关决议;

(十四) 法院裁决禁止控股股东转让其所持股份;任一股东所持公司5%以上股份被质押、冻结、司法拍卖、托管、设定信托或者被依法限制表决权;

(十五) 主要资产被查封、扣押、冻结或者被抵押、质押;

(十六) 主要或者全部业务陷入停顿;

(十七) 对外提供重大担保;

(十八) 获得大额政府补贴等可能对公司资产、负债、权益或者经营成果产生重大影响的额外收益;

(十九) 变更会计政策、会计估计;

(二十) 因前期已披露的信息存在差错、未按规定披露或者虚假记载,被有关机关责令改正或者经董事会决定进行更正;

(二十一) 中国证监会规定的其他情形。

第三十一条 上市公司应当在最先发生的以下任一时点,及时履行重大事件的信息披露义务:

(一)董事会或者监事会就该重大事件形成决议时;

(二)有关各方就该重大事件签署意向书或者协议时;

(三)董事、监事或者高级管理人员知悉该重大事件发生并报告时。

在前款规定的时点之前出现下列情形之一的,上市公司应当及时披露相关事项的现状、可能影响事件进展的风险因素:

(一)该重大事件难以保密;

(二)该重大事件已经泄露或者市场出现传闻;

(三)公司证券及其衍生品种出现异常交易情况。

第三十二条 上市公司披露重大事件后,已披露的重大事件出现可能对上市公司证券及其衍生品种交易价格产生较大影响的进展或者变化的,应当及时披露进展或者变化情况、可能产生的影响。

第三十三条 上市公司控股子公司发生本办法第三十条规定的重大事件,可能对上市公司证券及其衍生品种交易价格产生较大影响的,上市公司应当履行信息披露义务。

上市公司参股公司发生可能对上市公司证券及其衍生品种交易价格产生较大影响的事件的,上市公司应当履行信息披露义务。

司之间

第三十四条 涉及上市公司的收购、合并、分立、发行股份、回购股份等行为导致上市公司股本总额、股东、实际控制人等发生重大变化的,信息披露义务人应当依法履行报告、公告义务,披露权益变动情况。

第三十五条 上市公司应当关注本公司证券及其衍生品种的异常交易情况及媒体关于本公司的报道。

证券及其衍生品种发生异常交易或者在媒体中出现的消息可能对公司证券及其衍生品种的交易产生重大影响时,上市公司应当及时向相关各方了解真实情况,必要时应当以书面方式问询。

上市公司控股股东、实际控制人及其一致行动人应当及时、准确地告知上市公司是否存在拟发生的股权转让、资产重组或者其他重大事件,并配合上市公司做好信息披露工作。

第三十六条 公司证券及其衍生品种交易被中国证监会或者证券交易所认定为异常交易的,上市公司应当及时了解造成证券及其衍生品种交易异常波动的影响因素,并及时披露。





第五章 信息披露事务管理



第三十七条 上市公司应当制定信息披露事务管理制度。信息披露事务管理制度应当包括:

(一)明确上市公司应当披露的信息,确定披露标准;

(二)未公开信息的传递、审核、披露流程;

(三)信息披露事务管理部门及其负责人在信息披露中的职责;

(四)董事和董事会、监事和监事会、高级管理人员等的报告、审议和披露的职责;

(五)董事、监事、高级管理人员履行职责的记录和保管制度;

(六)未公开信息的保密措施,内幕信息知情人的范围和保密责任;

(七)财务管理和会计核算的内部控制及监督机制;

(八)对外发布信息的申请、审核、发布流程;与投资者、证券服务机构、媒体等的信息沟通与制度;

(九)信息披露相关文件、资料的档案管理;

(十)涉及子公司的信息披露事务管理和报告制度;

(十一)未按规定披露信息的责任追究机制,对违反规定人员的处理措施。

上市公司信息披露事务管理制度应当经公司董事会审议通过,报注册地证监局和证券交易所备案。

第三十八条 上市公司董事、监事、高级管理人员应当勤勉尽责,关注信息披露文件的编制情况,保证定期报告、临时报告在规定期限内披露,配合上市公司及其他信息披露义务人履行信息披露义务。

第三十九条 上市公司应当制定定期报告的编制、审议、披露程序。经理、财务负责人、董事会秘书等高级管理人员应当及时编制定期报告草案,提请董事会审议;董事会秘书负责送达董事审阅;董事长负责召集和主持董事会会议审议定期报告;监事会负责审核董事会编制的定期报告;董事会秘书负责组织定期报告的披露工作。

第四十条 上市公司应当制定重大事件的报告、传递、审核、披露程序。董事、监事、高级管理人员知悉重大事件发生时,应当按照公司规定立即履行报告义务;董事长在接到报告后,应当立即向董事会报告,并敦促董事会秘书组织临时报告的披露工作。

第四十一条 上市公司通过业绩说明会、分析师会议、路演、接受投资者调研等形式就公司的经营情况、财务状况及其他事件与任何机构和个人进行沟通的,不得提供内幕信息。

第四十二条 董事应当了解并持续关注公司生产经营情况、财务状况和公司已经发生的或者可能发生的重大事件及其影响,主动调查、获取决策所需要的资料。

第四十三条 监事应当对公司董事、高级管理人员履行信息披露职责的行为进行监督;关注公司信息披露情况,发现信息披露存在违法违规问题的,应当进行调查并提出处理建议。

监事会对定期报告出具的书面审核意见,应当说明编制和审核的程序是否符合法律、行政法规、中国证监会的规定,报告的内容是否能够真实、准确、完整地反映上市公司的实际情况。

第四十四条 高级管理人员应当及时向董事会报告有关公司经营或者财务方面出现的重大事件、已披露的事件的进展或者变化情况及其他相关信息。

第四十五条 董事会秘书负责组织和协调公司信息披露事务,汇集上市公司应予披露的信息并报告董事会,持续关注媒体对公司的报道并主动求证报道的真实情况。董事会秘书有权参加股东大会、董事会会议、监事会会议和高级管理人员相关会议,有权了解公司的财务和经营情况,查阅涉及信息披露事宜的所有文件。

董事会秘书负责办理上市公司信息对外公布等相关事宜。除监事会公告外,上市公司披露的信息应当以董事会公告的形式发布。董事、监事、高级管理人员非经董事会书面授权,不得对外发布上市公司未披露信息。

上市公司应当为董事会秘书履行职责提供便利条件,财务负责人应当配合董事会秘书在财务信息披露方面的相关工作。

第四十六条 上市公司的股东、实际控制人发生以下事件时,应当主动告知上市公司董事会,并配合上市公司履行信息披露义务。

(一)持有公司5%以上股份的股东或者实际控制人,其持有股份或者控制公司的情况发生较大变化;

(二)法院裁决禁止控股股东转让其所持股份,任一股东所持公司5%以上股份被质押、冻结、司法拍卖、托管、设定信托或者被依法限制表决权;

(三)拟对上市公司进行重大资产或者业务重组;

(四)中国证监会规定的其他情形。

应当披露的信息依法披露前,相关信息已在媒体上传播或者公司证券及其衍生品种出现交易异常情况的,股东或者实际控制人应当及时、准确地向上市公司作出书面报告,并配合上市公司及时、准确地公告。

上市公司的股东、实际控制人不得滥用其股东权利、支配地位,不得要求上市公司向其提供内幕信息。

第四十七条 上市公司非公开发行股票时,其控股股东、实际控制人和发行对象应当及时向上市公司提供相关信息,配合上市公司履行信息披露义务。

第四十八条 上市公司董事、监事、高级管理人员、持股5%以上的股东及其一致行动人、实际控制人应当及时向上市公司董事会报送上市公司关联人名单及关联关系的说明。上市公司应当履行关联交易的审议程序,并严格执行关联交易回避表决制度。交易各方不得通过隐瞒关联关系或者采取其他手段,规避上市公司的关联交易审议程序和信息披露义务。

第四十九条 通过接受委托或者信托等方式持有上市公司5%以上股份的股东或者实际控制人,应当及时将委托人情况告知上市公司,配合上市公司履行信息披露义务。

第五十条 信息披露义务人应当向其聘用的保荐人、证券服务机构提供与执业相关的所有资料,并确保资料的真实、准确、完整,不得拒绝、隐匿、谎报。

保荐人、证券服务机构在为信息披露出具专项文件时,发现上市公司及其他信息披露义务人提供的材料有虚假记载、误导性陈述、重大遗漏或者其他重大违法行为的,应当要求其补充、纠正。信息披露义务人不予补充、纠正的,保荐人、证券服务机构应当及时向公司注册地证监局和证券交易所报告。

第五十一条 上市公司解聘会计师事务所的,应当在董事会决议后及时通知会计师事务所,公司股东大会就解聘会计师事务所进行表决时,应当允许会计师事务所陈述意见。股东大会作出解聘、更换会计师事务所决议的,上市公司应当在披露时说明更换的具体原因和会计师事务所的陈述意见。

第五十二条 为信息披露义务人履行信息披露义务出具专项文件的保荐人、证券服务机构,应当勤勉尽责、诚实守信,按照依法制定的业务规则、行业执业规范和道德准则发表专业意见,保证所出具文件的真实性、准确性和完整性。

第五十三条 注册会计师应当秉承风险导向审计理念,严格执行注册会计师执业准则及相关规定,完善鉴证程序,科学选用鉴证方法和技术,充分了解被鉴证单位及其环境,审慎关注重大错报风险,获取充分、适当的证据,合理发表鉴证结论。

第五十四条 资产评估机构应当恪守职业道德,严格遵守评估准则或者其他评估规范,恰当选择评估方法,评估中提出的假设条件应当符合实际情况,对评估对象所涉及交易、收入、支出、投资等业务的合法性、未来预测的可靠性取得充分证据,充分考虑未来各种可能性发生的概率及其影响,形成合理的评估结论。

第五十五条 任何机构和个人不得非法获取、提供、传播上市公司的内幕信息,不得利用所获取的内幕信息买卖或者建议他人买卖公司证券及其衍生品种,不得在投资价值分析报告、研究报告等文件中使用内幕信息。

第五十六条 媒体应当客观、真实地报道涉及上市公司的情况,发挥舆论监督作用。

任何机构和个人不得提供、传播虚假或者误导投资者的上市公司信息。

违反前两款规定,给投资者造成损失的,依法承担赔偿责任。



第六章 监督管理与法律责任



第五十七条 中国证监会可以要求上市公司及其他信息披露义务人或者其董事、监事、高级管理人员对有关信息披露问题作出解释、说明或者提供相关资料,并要求上市公司提供保荐人或者证券服务机构的专业意见。

中国证监会对保荐人和证券服务机构出具的文件的真实性、准确性、完整性有疑义的,可以要求相关机构作出解释、补充,并调阅其工作底稿。

上市公司及其他信息披露义务人、保荐人和证券服务机构应当及时作出回复,并配合中国证监会的检查、调查。

第五十八条 上市公司董事、监事、高级管理人员应当对公司信息披露的真实性、准确性、完整性、及时性、公平性负责,但有充分证据表明其已经履行勤勉尽责义务的除外。

上市公司董事长、经理、董事会秘书,应当对公司临时报告信息披露的真实性、准确性、完整性、及时性、公平性承担主要责任。

上市公司董事长、经理、财务负责人应对公司财务报告的真实性、准确性、完整性、及时性、公平性承担主要责任。

第五十九条 信息披露义务人及其董事、监事、高级管理人员,上市公司的股东、实际控制人、收购人及其董事、监事、高级管理人员违反本办法的,中国证监会可以采取以下监管措施:

(一) 责令改正;

(二) 监管谈话;

(三) 出具警示函;

(四) 将其违法违规、不履行公开承诺等情况记入诚信档案并公布;

(五) 认定为不适当人选;

(六) 依法可以采取的其他监管措施。

第六十条 上市公司未按本办法规定制定上市公司信息披露事务管理制度的,中国证监会责令改正。拒不改正的,中国证监会给予警告、罚款。

第六十一条 信息披露义务人未在规定期限内履行信息披露义务,或者所披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的,中国证监会按照《证券法》第一百九十三条处罚。

第六十二条 信息披露义务人未在规定期限内报送有关报告,或者报送的报告有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的,中国证监会按照《证券法》第一百九十三条处罚。

第六十三条 上市公司通过隐瞒关联关系或者采取其他手段,规避信息披露、报告义务的,中国证监会按照《证券法》第一百九十三条处罚。

第六十四条 上市公司股东、实际控制人未依法配合上市公司履行信息披露义务的,或者非法要求上市公司提供内幕信息的,中国证监会责令改正,给予警告、罚款。

第六十五条 为信息披露义务人履行信息披露义务出具专项文件的保荐人、证券服务机构及其人员,违反《证券法》、行政法规和中国证监会的规定,由中国证监会依法采取责令改正、监管谈话、出具警示函、记入诚信档案等监管措施;应当给予行政处罚的,中国证监会依法处罚。

第六十六条 任何机构和个人泄露上市公司内幕信息,或者利用内幕信息买卖证券及其衍生品种,中国证监会按照《证券法》第二百零一条、第二百零二条处罚。

第六十七条 任何机构和个人编制、传播虚假信息扰乱证券市场;媒体传播上市公司信息不真实、不客观的,中国证监会按照《证券法》第二百零六条处罚。

在证券及其衍生品种交易活动中作出虚假陈述或者信息误导的,中国证监会按照《证券法》第二百零七条处罚。

第六十八条 涉嫌利用新闻报道以及其他传播方式对上市公司进行敲诈勒索的,中国证监会责令改正,向有关部门发出监管建议函,由有关部门依法追究法律责任。

第六十九条 上市公司及其他信息披露义务人违反本办法的规定,情节严重的,中国证监会可以对有关责任人员采取证券市场禁入的措施。

第七十条 违反本办法,涉嫌犯罪的,依法移送司法机关,追究刑事责任。



第七章 附则



第七十一条 本办法下列用语的含义:

(一)为信息披露义务人履行信息披露义务出具专项文件的保荐人、证券服务机构,是指为证券发行、上市、交易等证券业务活动制作、出具保荐书、审计报告、资产评估报告、法律意见书、财务顾问报告、资信评级报告等文件的保荐人、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、财务顾问机构、资信评级机构。

(二)及时,是指自起算日起或者触及披露时点的两个交易日内。

(三)上市公司的关联交易,是指上市公司或者其控股子公司与上市公司关联人之间发生的转移资源或者义务的事项。

关联人包括关联法人和关联自然人。

具有以下情形之一的法人,为上市公司的关联法人:

1.直接或者间接地控制上市公司的法人;

2.由前项所述法人直接或者间接控制的除上市公司及其控股子公司以外的法人;

3.关联自然人直接或者间接控制的、或者担任董事、高级管理人员的,除上市公司及其控股子公司以外的法人;

4.持有上市公司5%以上股份的法人或者一致行动人;

5.在过去12个月内或者根据相关协议安排在未来12月内,存在上述情形之一的;

6.中国证监会、证券交易所或者上市公司根据实质重于形式的原则认定的其他与上市公司有特殊关系,可能或者已经造成上市公司对其利益倾斜的法人。

具有以下情形之一的自然人,为上市公司的关联自然人:

1.直接或者间接持有上市公司5%以上股份的自然人;

2.上市公司董事、监事及高级管理人员;

3.直接或者间接地控制上市公司的法人的董事、监事及高级管理人员;

4.上述第1、2项所述人士的关系密切的家庭成员,包括配偶、父母、年满18周岁的子女及其配偶、兄弟姐妹及其配偶,配偶的父母、兄弟姐妹,子女配偶的父母;

5.在过去12个月内或者根据相关协议安排在未来12个月内,存在上述情形之一的;

6.中国证监会、证券交易所或者上市公司根据实质重于形式的原则认定的其他与上市公司有特殊关系,可能或者已经造成上市公司对其利益倾斜的自然人。

(四)指定媒体,是指中国证监会指定的报刊和网站。

第七十二条 本办法自公布之日起施行。《公开发行股票公司信息披露实施细则》(试行)(证监上字[1993]43号)、《关于股票公开发行与上市公司信息披露有关事项的通知》(证监研字[1993]19号)、《关于加强对上市公司临时报告审查的通知》(证监上字[1996]26号)、《关于上市公司发布澄清公告若干问题的通知》(证监上字[1996]28号)、《上市公司披露信息电子存档事宜的通知》(证监信字[1998]50号)、《关于进一步加强ST、PT公司信息披露监管工作的通知》(证监公司字[2000]63号)、《关于拟发行新股的上市公司中期报告有关问题的通知》(证监公司字[2001]69号)、《关于上市公司临时公告及相关附件报送中国证监会派出机构备案的通知》(证监公司字[2003]7号)同时废止。


四川省发展计划委员会公告(第1号)

四川省发展计划委员会


四川省发展计划委员会公告(第1号)
四川省发展计划委员会



第一条 为了规范招标公告发布行为,保证潜在投标人平等、便捷、准确地获取招标信息,根据《中华人民共和国招标投标法》和《四川省人民政府办公厅转发省编委办关于省级有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》(川办发〔2000〕80号),按照相对集
中、适度竞争、受众分布合理的原则,指定《四川日报》、《四川建设网》(http://www.sccin.com)为发布我省依法必须招标项目的招标公告的媒介。
第二条 四川省发展计划委员会建立招标投标行政监督网络(http://www.sc-zhaobiao.com)。对招标公告的发布、招标投标活动进行行政监督,并受理有关当事人和社会公众的投诉和举报。
第三条 四川省发展计划委员会对依法必须招标项目的招标公告发布活动进行监督。
第四条 下列依法必须招标项目的招标公告应在本公告指定的媒介发布:
(一)我省所有依法必须招标的民用建筑项目的招标公告;
(二)依法必须招标的各类工程建设项目,包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,在国家计委3号令《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第七条规定之下,在我省规定的规模标准之上的。
国家计委3号令第七条规定的规模标准以上的依法必须招标项目的招标公告应按国家规定发布。
第五条 在国家指定媒介发布招标公告的,招标人应同时将招标公告抄送招投标行政监督网络;在省指定的媒介发布招标公告的,招标人和指定媒介都应同时将招标公告抄送招投标行政监督网络。
第六条 依法必须招标项目的招标公告应至少在一家指定的媒介发布。招标人或其委托的招标代理机构根据项目的性质和需要,也可同时在其他媒介刊登招标公告。但应与在指定媒介刊登的招标公告内容相同。
第七条 招标公告的发布应当充分公开,指定媒介不得以任何方式限制潜在的投标人和社会公众对招标公告信息的获取。
第八条 根据我省实际,依法必须招标项目的招标公告每条收费不超过1000元人民币。
第九条 招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间、投标截止日期以及获取招标文件的办法等事项。
招标人或其委托的招标代理机构应当保证招标公告内容的真实、准确和完整。
第十条 拟发布的招标公告文本应当由招标人或其委托的招标代理机构的主要负责人签名并加盖公章。
招标人或其委托的招标代理机构发布招标公告,应当向指定媒介提供营业执照(或法人证书)、项目批准文件的复印件等证明文件。
第十一条 在指定报纸发布的招标公告所占版面一般不超过整版的四十分之一,且字体不小于六号字。
第十二条 指定报纸和网络应当在收到招标公告文本之日起七日内发布招标公告。
指定媒介应与招标人或其委托的招标代理机构就招标公告的内容进行核实,经双方确认无误后在前款规定的时间内发布。
第十三条 拟发布的招标公告文本有下列情形之一的,指定媒介可以要求招标人或其委托的招标代理机构及时予以改正、补充或调整:
(一)字迹潦草、模糊,无法辨认的;
(二)载明的事项不符合本办法第九条规定的;
(三)没有招标人或其委托的招标代理机构主要负责人签名并加盖公章的;
(四)在两家以上媒介发布的同一招标公告的内容不一致的。
第十四条 指定媒介发布的招标公告的内容与招标人或其委托的招标代理机构提供的招标公告文本不一致,并造成不良影响的,应当及时纠正,重新发布。
第十五条 招标人或其委托的招标代理机构有下列行为之一的,由四川省发展计划委员会和有关行政监督部门视情节依照《中华人民共和国招标投标法》第四十九条、第五十一条的规定处罚:
(一)依法必须招标的项目,应当发布招标公告而不发布的;
(二)不在指定媒介发布依法必须招标项目的招标公告的;
(三)招标公告中有关获取招标文件的时间和办法的规定明显不合理的;
(四)招标公告中以不合理的条件限制或排斥潜在投标人的;
(五)提供虚假的招标公告、证明材料的,或者招标公告含有欺诈内容的;
(六)在两个以上媒介发布的同一招标项目的招标公告的内容不一致的。
第十六条 指定媒介有下列情形之一的,给予警告;情节严重的,取消指定:
(一)收取的招标公告费用超过规定的;
(二)无正当理由拒绝发布招标公告的;
(三)不向行政监督网络抄送招标公告的;
(四)无正当理由延误招标公告的发布时间的;
(五)名称、住所发生变更后,没有及时公告并备案的;
(六)其他违法行为。
第十七条 任何单位和个人非法干预招标公告发布活动,限制招标公告的发布地点和发布范围的,由有关行政监督部门依照《中华人民共和国招标投标法》第六十二条的规定处罚。
第十八条 任何单位或个人认为招标公告发布活动不符合本办法有关规定的,可向四川省发展计划委员会投诉或举报。
第十九条 本办法自2001年1月1日起执行。



2000年12月26日
张新宝 中国人民大学法学院 教授
岳业鹏 中国人民大学法学院 民商法博士研究生


关键词: 大规模侵权;赔偿基金;设立机制;运行规范;赔偿标准
内容提要: 在风险社会背景下,大规模侵权造成的众多受害人的救济需求及对社会稳定形成的压力,需要建立符合中国国情的救济模式及社会管理思路的创新。赔偿基金是实践证明的行之有效的应对大规模侵权事件的技术性方案,建议由国务院尽快制定《大规模侵权损害赔偿基金条例》,明确规定赔偿基金的设立机制、运行规范、赔偿标准及与民事诉讼等救济途径的关系等重大问题,实现赔偿基金的制度化、规范化。被侵权人选择赔偿基金的救济方式,应当签订和解协议,放弃提起民事诉讼的权利。



引 言

我国2008年发生的震惊中外的三鹿奶粉事件,虽三鹿乳业集团最终以破产而告终,相关责任人也受到了法律的严惩,但至今却仍让人记忆犹心。近30万患儿受到了不同程度的人身伤害,虽有90%以上的患儿家长领取了赔偿金,但留给诸多“结石宝宝”的是可能永远的伤痛或是不堪的回忆,对我国经济和社会秩序所造成的损害也是无法估量的。
2010年4月,英国石油公司(BP)位于墨西哥湾的代号“深水地平线”的钻井平台起火发生爆炸,致11人死亡7人重伤,钻井沉入海底后,油井开始向外喷发每天超过5000桶原油,美国墨西哥湾海域的生态系统遭到严重破坏,与之相关的旅游、捕捞、航运等各项活动均受到此次事故的严重影响。
2011年3月,由地震引发的福岛核电站泄漏事故导致日本多个县市的空气、饮用水和土壤中放射性物质严重超标,同时造成核辐射物质的进一步扩散,包括我国在内的世界许多国家都检测到泄露的人工放射性核物质碘—131。此次核泄漏事故对生态环境及其人们身体健康所造成的威胁尚未尽可知。
2011年6月,美国康菲石油中国有限公司(康菲中国)作业的蓬莱19-3油田发生渗漏漏油,对周边海域生态环境及渔业造成严重危害。尽管在海洋局反复催促下,勉强公开道歉,但针对事故损失以及海洋生态的赔偿方案始终只字不提。乐亭养殖户代表向康菲石油公司提出索赔3.3亿元的起诉,却被天津海事法院以“证据不足”为由不予立案,诉讼救济遭遇困境。近日,康菲公司宣布将设立基金承担责任,但也被指缺乏诚意。有公民提起环境公益诉讼,要求中海油和康菲公司立即成立100亿元的赔偿基金,但前景不甚明朗。[1]康菲漏油事件发生近三个月来,虽然媒体炒得轰轰烈烈,但油污仍在继续,损失的赔偿还遥遥无期。
近年来,全球频发的各种惊心动魄的大规模侵权事件的报道几乎时时充斥在我们耳边,不断印证并强化着人们关于“2012”的灾难映象。尽管无法完全杜绝此类事件的发生,但如何妥善应对,并及时、充分、公正地弥补由此造成的灾难性损害,却是不得不让人深思的话题。

一、作为社会管理创新思路的大规模侵权赔偿基金制度
(一)大规模侵权及其风险社会的挑战
现代工业革命与科技发展极大地改变了人类的生存方式和生活水平,使得现代文明社会逐步迈入了“风险社会”。我国正向着工业化社会变革,工业化导致社会财富的极大增加和人民物质生活水平的显著提高。但是,与此相伴而生的是事故频发,社会风险难以控制。这些事故有相当一部分属于“大规模侵权”事件,这些事件造成了大量的人身、财产及生态环境的损害,并且多数呈现出了严重性、不确定性和持久性等显著特点,对国家相关部门公平、有效地救济受害者及处理后续问题提出了新的要求。风险社会的核心问题已经从工业社会时期的财富分配以及不平等的改善与合法化,转变为如何缓解伤害和分配风险。[2]大规模侵权的救济问题就是在风险社会这样的语境下作为独立的问题凸显出来的。
“大规模侵权”(Mass Torts)并非严格的法律概念,也无明确的内涵或外延,而仅能对其进行大致的描述。德国著名学者克雷斯蒂安·冯·巴尔教授在其《大规模侵权损害责任法的改革》一书中将其描述为:涉及大量受害人的权利和法益的损害事实的发生。大规模侵权向我们提出了包括如何补偿受害人损害在内的一系列责任法上的问题。在程序法上,数量众多的受害人的诉求如何有序地提出、展开和完成,以避免冗长繁琐的诉讼程序和高额的诉讼费用,也是等待着我们去解决的问题。[3]目前,大规模侵权已远非简单的民事案件,更涉及到社会公共突发事件的管理。众多受害者强烈的救济需要也给经济秩序和社会稳定造成了巨大压力,在建设和谐社会的大背景下,传统社会管理模式也面临着新的挑战。
为了向以工业事故为代表的事故受害人提供救济,各国都在逐步建立一个由侵权责任法与社会保障法、保险法以及公益救助基金等救济体系共同发挥作用的损害救济体系。[4]我国也有学者建议借鉴道路交通事故处理机制,构建以侵权责任、强制保险及救助基金相互配合的大规模侵权事故综合救济体系,[5]以应对受害人紧迫的损害救济需求。学者对救济体制构建的设想是诱人的、全方位的,涉及司法体制、责任保险及社会保障制度等诸多领域,但大规模侵权受害人急迫的救济需求与这些制度的完善及融合所需要的漫长时日之间的张力令人担忧。
传统的侵权责任法是按照侵权人与被侵权人一对一的假定模式设计相关救济和赔偿制度的,多数人侵权的案件属于法律规定的特别情况,而被侵权人人数众多的大规模侵权事件并没有受到特别的关注。刚通过不久的《侵权责任法》通过扩大权益保护范围、建立多元化的归责体系等方式,初步回答了侵权法在现代风险社会如何更好地为受害人提供救济的问题,[6]该法确立了救济、惩罚和预防等全面应对大规模侵权的多项举措,足以解决大规模侵权法律适用的特殊需求。[7]但“徒法不足以自行”,现实中的侵权法并没有内化于“风险生产秩序”之中,而是远离秩序成为一个驻足观望的他者。[8]整个损害补偿制度必须随着社会经济发展重新评估,创设更合理的救济程序,有效配置社会资源,使被害人获得更合理公平的保障。[9]《侵权责任法》虽然为大规模侵权责任的认定及损害赔偿提供了基本依据,但落到实处的路径却亟待探索。在已经发生的一系列大规模侵权事件中,受害人寻求救济的举步维艰与获得赔偿数额的微乎其微引起了学术界的深刻反思。
在我国目前的司法体制之下,诉讼方式难以在应对大规模侵权中发挥主要作用。尽管法院是解决社会矛盾、救济损害的重要途径,但对于这种被侵权人人数众多的案件,现有的司法资源也难以按照普通民事诉讼程序逐一立案、审理和执行的。在“大头娃娃案件”、“三鹿奶粉案件”等大规模侵权事件中,法院多以“不予受理”的方式将受害者权利保护的诉求拒之门外。这倒不能简单归咎于人民法院的“渎职”或“冷漠”,实是司法机关掌握的社会管理资源的有限性所致。损害及因果关系举证上的困难足以让多数受害者望而却步,而诉讼程序的旷日持久更使得“远水解不了近渴”,受害人损害难以及时得到救济。以裁判为中心的传统的赔偿制度的非效率性与现代社会所要求的对损害的迅速、确定的救济之间的矛盾日显突出。这也就难怪会出现绕开侵权行为法而寻求别的更为有效的制度的“脱侵权行为法化”现象。[10]而美国等西方国家应对大规模侵权的法律对策之一的集团诉讼,因为其严重的内部团体类别纷争而变得异常不稳定,人们对这种诉讼的欲求或曰目标已开始产生严重分歧。[11]加之我国《民事诉讼法》中相关规范的不完备及适用中的“水土不服”,注定人民法院在处理大规模侵权事件中难有较大作为。
作为现代社会转移和分散社会风险重要创举的责任保险制度,被现代社会给予了较高的期待,因此被作为各国大规模侵权救济体系完善的重要目标和举措,以最大限度地减少不幸事件对受害者及社会秩序造成的可能伤害。但由于保险特有的风险识别和风险衡量技术的局限性,大规模侵权的责任风险无法用科学的数学方法来量化,这就意味着在责任保险经营中,过去的经验对未来没有太大的借鉴意义。[12]由此,为避免经营风险,保险公司只有提高费率来应对参数的不确定性,[13]或者根本不承保相关险种。这样,投保人要么因只能以高价保险费来获得低额的保障进而放弃购买保险,或者根本无法通过责任保险将风险转移出去。加之我国保险业发展的相对滞后、诸多险种的缺失以及实践中理赔的困难等因素,通过责任保险制度应对大规模侵权事件在短期内依然希望渺茫。尽管有学者主张,应当以三鹿奶粉事件等食品安全问题为契机,在食品领域推行食品行业强制保险,[14]但实现难度及实施效果尚不得而知。因此,中国保险业的发展现状也使其难当应对大规模侵权之重任。
实践中,相关部门基于应对大规模侵权的现实条件与维护社会稳定的压力,探索着妥善处理此类社会事件的有效机制。在“三鹿奶粉”事件等类似大规模侵权事件中,相应政府部门总是“首当其冲”,在“稳定压倒一切”的执法理念下,充分利用其掌握的公共资源“慷慨解囊”、积极应对,取得了较好的社会效果。但是,对于运用公共财政资源应对诸如汶川地震等自然灾害当然无可厚非,但对于有明确责任人的大规模侵权案件,此种行政主导的救济模式虽然颇有效率,但公平方面的问题却往往被忽视,整个社会的纳税人要为肇事的个人和企业“买单”,[15]有违实质上的公平正义。而且行政方式所造成的追偿滞后、因果关系的混淆等问题已经使行政手段的成本急剧增大。[16]这种主要由国家财政支持下的风险管理模式所具有的不确定性,也对政府财政预算构成了较大的冲击。[17]
在风险社会背景下,大规模侵权频发所造成的众多受害人的救济需求及对社会稳定形成的压力,呼唤适应中国现状和国情的救济模式,需要社会公共事件管理思路和方式的不断创新。
(二)大规模侵权赔偿基金及其规范化建议
大规模侵权赔偿基金是指专项用于救济或赔偿大规模侵权事件的被侵权人人身、财产损失的基金,是目前国际上盛行的并被实践证明行之有效的应对诸如三鹿奶粉事件之类的大规模侵权事件的技术性方案。该模式在近些年来国际上发生的数起大规模侵权事件的受害者救济实践中得到了广泛的适用和关注。在“911恐怖袭击事件”发生后,美国国会为扶持航空业通过并由布什总统签署了《航空运输安全与系统稳定法》(Air Transportation Safety and System Stabilization Act,ATSSSA),在第四部分设立了“9.11受害者补偿基金”(The September 11th Victim Compensation Fund of 2001),为该事件中的受害者提供赔偿。“BP石油公司漏油事故”中,英国石油公司BP同意设立200亿美元基金,赔偿因墨西哥湾漏油事件而生计受损的民众,并交由独立的第三方托管,以确保受害民众得到赔偿。赔偿工作取得了较好的效果,为妥善救济受害者、减少诉讼纠纷提供了新的思路。因此,针对发生在日本的福岛核幅射事件,日本国会众议院通过了关于福岛第一核电站核泄漏事故的赔偿法案——“原子能损害赔偿支援机构法案”,要求各电力公司按一定比例向该机构缴纳赔偿负担金,以接受受害者的赔偿申请。
侵权责任法与商业保险仍保留在私法救济中,而社会公益救助基金属则于典型的公法救济。在风险社会来临之后,出现了从私法救济向公法救济的发展轨迹。[18]通过建立大规模侵权赔偿基金的方式来解决相关纠纷,是被实践证明的效果良好的应对方案,也是实现《侵权责任法》“促进社会和谐稳定”这一立法目的的最佳途径之一。赔偿基金的设立与运作可以最大程度地平衡效率与公平两大价值。赔偿基金不但能够及时救济众多的被侵权人已受到的损害,还可以为后续损害提供救济途径和财力保障。[19]建立基金专门处理受害方的赔偿事宜,避免占用过多的公共资源而导致新的不公,也使得人民法院免于承担过重的审判负担和舆论压力,节约司法资源。考虑到中国的司法现状,建立相关基金,或许是对受害者进行医疗与其他相关救助最有效甚至是惟一可行的途径。[20]建立此类基金制度不涉及价值取向的争论及不同行业、地方利益的调整或再分配,因此不应有较大阻力。作为一个法治社会治理层面的技术性方案,大规模侵权赔偿基金应当得到决策层和社会公众的普遍支持。[21]
值得注意的是,在“三鹿奶粉事件”中我国首次尝试了医疗赔偿基金的先进做法,是应对大规模侵权事件的一种有益的探索与实践。三鹿奶粉事件发生后,政府部门当作重大食品安全事件进行处理,积极调查统计受到损害患儿,组织相关单位免费救治及及时赔偿。为了保障受害患儿的充分救济,由中国乳制品工业协会组织22家责任企业出资设立医疗赔偿基金。为此,人力资源和社会保障部办公厅、卫生部办公厅与中国保险监督管理委员会办公厅联合发布《关于做好婴幼儿奶粉事件患儿相关疾病医疗费用支付工作的通知》,要求各地劳动保障厅、卫生厅及各保监局切实做好婴幼儿奶粉事件患儿赔偿工作。该通知还对可予赔偿疾病、赔付程序等具体事项作出指导,[22]堪称完备。政府及相关部门的深入、细致的工作也一度赢得了不少掌声。但所有这些均只针对三鹿事件本身,值得进一步深思的是,已发生的类似事件以及以后发生相应事件是否都能得到如此重视?
长期以来,我国应对大规模侵权事件都采取个别对待的方式。只有某事件达到足以影响社会稳定的严重程度,或者得到相关部门领导重视之时,才可能着手实施相应应对措施。而这些措施的选择又很大程度上取决于某部门领导人的注意力或者主观意愿。“三鹿奶粉事件”能称得上是成功的典型,但还有相当数量的类似大规模侵权并未进入相关部门注意的视野,而渐渐淹没在浩如烟海的新闻之中。无数受害者可能欲诉无门,艰难地走着维权之路,甚至可能被认为是社会稳定的威胁者而受尽折磨。[23]事实上,即便是已设立的三鹿奶粉医疗赔偿基金,也由于相关规范的缺失及其公开程度的不足,使得该基金被质疑为“谜基金”。[24]这与法治社会的要求格格不入,也是文明社会所无法容忍的。应对大规模侵权的救济机制应当是常规化、制度化的,而不应是应急性的,不应因相关领导人的注意力和公众关注度的不同而有实质差异。我国目前在此方面尚缺乏相关法律及行政法规范,实践操作中无章可循,产生了诸多难以解决的后续问题。实现赔偿基金的规范化、制度化迫在眉睫。
作为应对大规模侵权的有效、可行措施,赔偿基金制度应当通过规范性文件的方式确定下来。考虑到行政机关所担负的社会管理职能及采取相应措施的高效性,建议由国务院出台《大规模侵权赔偿基金条例》,明确规定出现何种情形时应当启动赔偿基金的筹集与设立,规范赔偿基金的运作程序和管理方式等,使赔偿基金制度化、规范化,充分发挥其及时、充分、公正救济受害者的功能,缓解大规模侵权所引发的社会矛盾情绪。

二、大规模侵权赔偿基金设立机制的设计
大规模侵权赔偿基金的设立机制,是该制度的启动程序中涉及到的诸项制度安排。主要包括赔偿基金救济的大规模侵权范围、设立机关及权限、赔偿基金的资金筹措以及相应的登记事宜等。
(一)大规模侵权赔偿基金的救济范围
从理论上讲,各种侵权行为类型均可能发生大规模侵权事件,但多数这样的侵权行为可以在侵权责任法制度范围内通过民事诉讼等途径得到顺利解决。大规模侵权赔偿基金作为侵权案件的非常规救济方式,所涉案件利益重大、程序复杂、需动用较多的社会公共资源,因此并非所有大规模侵权均可通过该制度加以解决,只有那些人身权益受到侵害的被侵权人数达到一定规模,同时救济困难且社会影响重大的侵权责任类型才适宜启动此种程序,以节约制度资源,提高利用效率。
由于信息化的不断深入,网络上侵害著作权等受害人众多的案件时有发生,也可能构成大规模侵权,但由于其只涉及财产权益,且因果关系明确,被侵权人有着较为方便的救济途径;加之此类案件也通常不会涉及社会稳定问题,因此不宜纳入基金制度。另外,造成多人伤害的道路交通事故也可能构成大规模侵权,但由于我国制定了完备的交通事故强制责任保险制度,且《侵权责任法》对于道路交通事故责任规定了侵权损害赔偿、责任保险及社会救助三者紧密结合的综合的救济机制,足以实现对被侵权人的充分救济,无需基金制度越俎代庖。
结合我国具体情况,参考国际上适用大规模侵权赔偿基金制度的实践,建议适用赔偿基金救济的侵权行为类型主要限定为大规模产品责任事件、大规模环境污染致人损害事件、大规模工业事故。产品责任是大规模侵权事件的多发领域,并由于市场经济的发展完善使得缺陷产品可能涉及的潜在受害者范围不断扩大,科学技术含量的提高以及产品更新换代的速率使得受害人相应举证责任日趋艰难。环境污染损害事件时时发生,且极易蔓延,对一定范围内人群及其生态环境所造成的损害表现出严重性、长期性及潜伏性等显著特征,给受害者及相关部门的赔偿请求带来了重大困难。工业事故的多发也对人民生命、健康构成了较大的威胁,救济的及时及充分程度严重影响着社会的和谐稳定。这三种类型是目前我国多发且救济较为困难的侵权类型,通过大规模侵权赔偿基金制度的运行,保证受害者能够得到迅速、充足且公正的救济,体现的是对人的终极关怀和对良好经济和社会秩序的维护。
应予注意的是,上述三种大规模侵权事件的发生,并不必然导致赔偿基金的设立。在某一大规模侵权事件已经发生后,由负责设立基金的机关根据被侵权人人数、损害后果的影响范围、救济难度、资金筹措情况等多重因素进行综合权衡后,决定是否设立相应的赔偿基金。当受害人人数并不太多且社会影响不大,或者虽影响较大但侵权人资力丰厚或者该类型侵权责任的保险制度比较完善,且能积极满足被侵权人的赔偿请求,争议不大的,则并不需要启动设立大规模侵权赔偿基金的程序。为了保证被侵权人及时得到救济,防止事态进一步恶化,是否设立赔偿基金的决定应当在合理期限内及时作出。如911赔偿基金要求,应当在法案颁后90日内,公布行政规章以确定执行基金的具体步骤,可予借鉴。[25]相关当事人对该决定不服的,可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
(二)大规模侵权赔偿基金的设立机关
大规模侵权赔偿基金的设立涉及利益重大,赔偿工作繁琐复杂,需要由专门机关决定并负责基金的设立事宜。赔偿基金可基于专门立法授权设立,也可以基于行政命令、国际指令、集团诉讼、集体协商或者单方提议而设立。[26]国际上,赔偿基金多采用专门立法的方式设立,如美国国会通过了ATSSSA 法案专门设立基金为911事件中的受害者提供赔偿,德国“康特甘”事件发生后,赔偿基金由联邦议会通过制定《设立“残障儿童救助基金会”法》而设立;[27]日本也通过“原子能损害赔偿支援机构法案”设立赔偿基金负责受害者的赔偿。足见其关涉利益之大。但考虑到我国行政机关掌握的社会管理资源的丰富性及其在应对大规模侵权事件中的高效性,大规模侵权赔偿基金制度适宜采取行政主导的模式。现代国家中,政府管制已经普遍渗透到了社会生活的方方面面,要是政府未能对风险进行规制,出现了损害事故,人们就会将责任归咎于政府,让政府对相关的权利被侵害者给予救济。[28]另外,许多大规模侵权符合突发事件的条件,[29]根据法律规定由各级人民政府负责本行政区域内突发事件的应对工作,并启动相应应急机制,由其负责赔偿基金的设立可以将事件的应急处置与民事赔偿工作结合起来。我国已发生的数起大规模侵权事件,行政机关实际上也均发挥了核心和主导的作用,由行政机关大规模侵权赔偿基金的设立,符合我国基本国情,也与广大人民群众期待相契合。建议由行政机关设立专门的“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”作为决策及主管机构。
根据影响范围不同,大规模侵权事件可分为全国性大规模侵权事件和省域大规模侵权事件。就前者而言,被侵权人分布于两个或两个省域以上,甚至遍及全国各地,社会影响也波及于多个省域;就后者而言,被侵权人及社会影响主要限于某一省域内。由于全国性大规模侵权事件涉及不同省域资源调度与利益安排,为了避免各省域相关部门互相推诿、彼此掣肘,宜由国务院设立的“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”负责组织协调相关工作。而省域大规模侵权主要涉及本行政区域内的基金筹集及赔偿,因此由本省级(直辖市、自治区)人民政府设立的,由民政、财政、公安等相关部门负责人共同组成的“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”负责基金的设立及运作。国务院“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”受国务院直接领导,省级人民政府设立的“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”受本级人民政府领导。国务院“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”对全国各省级“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”进行业务指导和监督。
“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”属于本级政府专门处理大规模侵权事件、维持社会稳定的机构,与目前国务院及各省级人民政府设立的“减灾委员会”具有类似的职能。为了避免增加行政编制的财政负担,同时充分利用“减灾委员会”掌控的社会资源,使得大规模侵权事件的预防措施、应急处理及善后救济事项统一协调起来,建议由目前在国务院及其各省级人民政府设立的“减灾委员会”兼负“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”职能,分派人力专司赔偿基金事务。
与“减灾委员会”一样,“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”也应当设立办公室与专家委员会。办公室负责处理日常事务,并接受群众投诉与监督。专家委员会负责为基金设立与运行提供政策咨询、理论指导、技术支持和科学研究,主要包括法律专家、财务专家、技术专家、心理专家等。专家委员会设主任一名,副主任及委员若干名,聘任的专家应当具有相关领域高级职称及丰富的实践经验。专家委员会设秘书处,负责专家的召集及相关意见的搜集。专家提供意见应当采取书面形式,并留存备查。专家对其提供的咨询意见负责,如果因采纳其意见而导致矛盾激化等严重后果的,该专家应当依法承担相应法律责任。另外,由于大规模侵权赔偿基金的赔偿属于诉讼替代性解决方式,需要妥善处理与民事诉讼的关系,赔偿标准及范围的确定要以事实清楚、权利义务关系明确为前提,它涉及《侵权责任法》等相关法律法规的正确理解和适用,因此在必要情形下,指导委员会应当就相关事宜书面征询最高人民法院或者相应高级人民法院的意见。
由于大规模侵权赔偿基金设立及运作可能涉及财政紧急划拨,也可能涉及救助资源的调度及慈善机构的捐助,甚至事关社会的和谐与安定,为了方便相关工作的顺利协调与稳妥落实,作为决策及主管机构的“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”通常应当包括民政、财政、公安等相关部门负责人,并由本级人民政府正职或副职行政领导担任主任或副主任。
需要注意的是,如果某大规模侵权事件仅局限于某市一级或县级行政区域,且赔偿工作并不复杂的,为了节约公共资源,可以不必通过设立大规模侵权赔偿基金的方式进行解决。如果大规模侵权事件社会影响重大,省级“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”认为确有必要设立赔偿基金的,其可以决定并指导相关工作的开展。市一级或者县级人民政府应当组织相关部门成立工作组,协助“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”进行基金设立与运作事宜。
(三)大规模侵权赔偿基金的资金筹措
大规模侵权损害赔偿基金主要是为了对众多被侵权人所受损害进行赔偿。由于大规模侵权中被侵权人人数较多、损失较大,通常情况下赔偿所需要的资金量较大,因此充足的资金筹集渠道是赔偿基金制度运行的重要保障。