试论BOT的主要法律问题
法学院2000级13班 施国明 410001551
内容提要：BOT是近年来国际上非常流行的投资方式，它以其独特的魅力正逐步成为世界各国尤其是发展中国家的主要投资方式。我国作为世界上最大的发展中国家，尤其是缺乏基础设施建设资金的情况下，更应当广泛发掘BOT之投资方式。本文试图通过对BOT的介绍，促进我国BOT的发展，从而促进我国经济建设的进步。
目录：一、绪论
二、BOT之概述
三、当事人及其法律关系
四、特许协议与政府监管和担保
五、中国与BOT
六、结语
关键词： BOT 特许协议 中国
正文：
一、绪论
BOT投资方式是八十年代初由土耳其总理厄扎尔第一次选用的，是英文Build—Operate—Transfer的缩写，翻译成中文为“建设—经营—转让”，由于国内尚无明确的代名词，所以国内一般称这种投资方式为BOT投资方式。根据联合国国际贸易法委员会第二十九届会议秘书处的说明，就其实质而言，BOT是传统项目融资的一种新形式：东道国就某一特定项目向某一投资者集团授予开发、运营、管理和商业利用的特许权，然后由项目财团建立的项目公司按照与政府签订的特许协议，开发并运营该特许项目，以偿还并获取利益，协议期满后，项目产权无偿移交给所在国政府。
由于项目的时间、地点、政府要求、法律及商务条件的不同，BOT方式在国际运用中还派生出其他一些形式：如BOO(Build—Own—Operate),BOOT(Build—Own—Operate—Transfer),BTO(Build—Transfer—Operate),BRT(Build—Rent—Transfer),DBOT(Design—Build—Operate—Transfer),BOOST(Build—Own—Operate—Subsidize—Transfer)等。对比这些变化的形式和内容，可见它们只是所包含技术环节和措词不同，并无实质区别。它们的产生和应用说明，BOT代表了一种项目开发形式，具体内容并非一成不变，它的目的就是使一个或多个私营实体获得政府授予特许权，负责某一特定项目的筹资、实施和管理。
二、BOT之概述
（一）BOT的形成。
BOT的形成有多种说法，集中起来大致有以下三种观点。第一种观点认为BOT投资方式早在十九世纪的北美就出现了，当时在交通运输领域政府允许北方工业财阀投资建设铁路和一级公路，建成后定期定点向客户收取运营费用，待投资者投资及利润收回后，再无偿或低价转让给政府；第二种观点认为BOT投资方式起源于二十世纪七、八十年代土耳其的电厂、桥梁建设过程中所采取的投资方式；第三种观点认为BOT投资方式起源于二十世纪歧视年代欧洲私有化过程中首先由英、法两国的银行集团提出的基础设施私营化计划，该计划当时获得了英国首相撒切尔夫人的大力支持，得以积极推行，其中BOT投资方式最为成功，比如英法合作的经典之作——欧洲海底隧道就是采取BOT投资方式建立的。
笔者比较认同第二种观点，当然第三种观点也有一定的道理，因为第三种观点只是将BOT的方式用到了发达国家而已。至于第一种观点，并不确切，只能说明19世纪就有了私人资本集中起来参与某些基础设施如铁路的建设，但并不能说明所采取的就是BOT投资方式，因在BOT方式中，除私人资本参与外，更重要的还在于政府通过特许以使投资者获取从事基础设施建设的专营权并从中获利。而第三种观点与第二种观点并无本质区别，只是BOT在发展中国家和发达国家的不同起源罢了，当然笔者认为BOT起源于发展中国家更符合实际。
二十世纪八十年代以后，BOT投资方式日益受到世界各国尤其是发展中国家的重视和应用。除了横穿英吉利海峡的海底隧道，澳大利亚悉尼的港口隧道工程等也是采用了BOT方式。在亚洲各国，BOT更是方兴未艾，土耳其、新加坡、马来西亚、菲律宾、巴基斯坦、泰国、越南等都有BOT项目。作为吸引外资，改善基础设施，提高经济实力，应付新的世界经济挑战的一种战略选择，BOT方式将在世界范围内逐步得到广泛应用。
（二）BOT的特点。
BOT投资方式的特点可以从其自身特征及其与其他投资方式相比较得出。其主要特点可以概括为以下几个方面：
1、适用范围即投资对象的特殊性。BOT投资方式起源于大型基础设施建设的筹资需要，目前也主要适用于交通、能源、通讯等基础设施建设项目。
2、BOT投资方式以特许权为前提。投资者唯有取得特许权后才可以从事项目建设。在政府和私人资本相互需要的基础上，通过政府权利让渡，使得私人资本有机会参与对基础设施的投资。政府的这种权利让渡只是出让建设的权利，包括为收回投资而给予投资者一段时间内经营管理的权限，到期后，投资者将项目所有权归还政府，就是这种权利出让的最好体现。
3、投资主体的多元化和风险的分担与管理。基础设施建设投资额大，投资回报周期长，项目风险大，因此单个或少数投资主体无法完成BOT的投资或单独承担建设风险。所以BOT涉及的主体包括多个项目投资者，项目公司，政府，贷款人，建设者，保险公司，经营公司等，他们之间形成了复杂的法律关系，并且按特许协议投资，分担风险和共同管理。
4、财产权利的特殊性。作为独立法人的项目公司对其项目财产拥有所有权，但始终是一种不完全的财产所有权。项目公司设立之初，其尚未形成的财产已经抵押给贷款银行且这一抵押权需征得财产本来所有人同意，项目建成后，在整个还贷期间，项目财产始终处于抵押权的限制下，且在回报期内，随着回报额增加和经营期的减少，未来所有人即政府的实际所有权逐步扩大，直至移交其所有权给政府。
（三）BOT的价值。
通过研究各国实践，笔者认为，BOT投资方式的价值在于它成功地满足了政府和发起人各自不同的利益要求，这也是它日益在全球流行的原因。
1、对项目所在国政府而言，BOT的作用在于：
（1）政府可以在不增加本国财政负担的条件下完成耗费巨大的基础设施建设，避免或减少政府的外债，充分利用各方的资金完成了基础设施的建设。同时，BOT保住了政府对项目产权的控制和所有，经营期满后，政府可无偿取得所有权。
（2）有利于提高项目的运作效率。BOT项目一般都有私营资本参加，贷款机构必然会比政府更严格地审查，另一方面，私人资本为了减少风险，获得更丰厚的回报，必将严格控制造价和加强管理。
（3）在项目建设和经营期间，东道国可学到外国先进的管理经验，获得先进技术和设备，推动本国经济发展。
（4）项目建设及运营可以为东道国创造大量的就业机会。
2、对项目发起人来说，其作用在于：
（1）通过项目的建设，扩大公司经营范围，开拓市场，同时还可以带动一些成套设备出口。
（2）BOT方式合理分散了风险，发起人以较小的投资运营几十倍于此的项目建设资金，可以取得良好的经济效益。
（3）通过政府担保享有大量优惠，可以从项目本身获得较好的收益。
三、当事人及其法律关系
在BOT投资方式中，其所涉及的当事人主要包括：
（一）政府。在BOT中，政府不仅是管理者，也是特许协议的一方当事人。政府对批准采用BOT方式的项目，进行公开招标和评标，授予项目公司特许权。但应注意，由于政府各部门职权不同，作为BOT项目的管理者和特许协议当事人的政府部门可以不同。
在特许协议由政府与项目公司签订情况下，作为项目投资者之一的项目发起人与政府间的法律关系主要发生在项目确定后至项目公司成立前。项目公司成立后，发起人通过项目公司与政府发生关系。
（二）项目公司。项目公司是发起人为建设、经营某特定基础设施建设项目而设立的公司或合营企业。在法律上，项目公司是一个独立的法律实体，具有独立的法律人格。项目公司一般是特许协议的一方当事人，根据协议取得特许权，并在特许期间内全权负责项目的投资、设计、建设、采购、运营和维护。]
酒泉市人民政府关于印发《酒泉市人民政府工作规则》的通知
甘肃省酒泉市人民政府
酒泉市人民政府关于印发《酒泉市人民政府工作规则》的通知(2004/01/12)
2004-1-12 酒政发〔2003〕223号
各县（市、区）人民政府，市政府各部门，市直各单位：
《酒泉市人民政府工作规则》已经2003年市政府第二十次常务会议讨论通过，现印发你们，从2004年1月1日起执行。
二ＯＯ三年十二月三十日
酒泉市人民政府工作规则
第一章 总 则
第一条 为了更好地规范政府行为，提高行政效能，推进政府工作法制化、规范化、制度化建设，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，参照《国务院工作规则》和《甘肃省人民政府工作规则》，结合我市实际，制定本规则。
第二条 市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的路线、方针和政策，贯彻执行省委、省政府的指示和市委的决定，贯彻执行市人大及其常委会的决议，实行科学民主决策，坚持依法行政，接受人民监督，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。
第三条 市政府及各部门要以法律为准则，切实履行宪法和法律赋予的职责，不得超越、滥用或放弃法定职权。必须解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；必须忠于职守，服从命令，顾全大局，讲究效率；必须艰苦奋斗，创新进取，求真务实，勤奋工作，争创一流工作水平；必须深入实际，调查研究，清正廉洁，依法行政，全心全意为人民服务。
第四条 市政府各部门要依照法律、法规和规章行使职权，切实贯彻市政府的各项工作部署，各司其职，各负其责，相互协调，密切配合，全力做好工作；要进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，规范行政行为，实行政务公开，强化责任意识，增强服务观念，推进电子政务，提高行政质量和效率，树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。
第二章 组成人员职责
第五条 依照法律规定的权限，市人民政府应当行使下列职权：
1、执行市人民代表大会及其常委会的决议和上级国家行政机关的决定、命令，制定行政措施，发布决定和命令；
2、领导所属各工作部门和县（市、区）政府的工作，改变或者撤消所属各工作部门不适当的命令、指示和县（市、区）政府不适当的决定、命令；
3、审定市属行政事业单位机构编制，依照管理权限任免、培训、考核和奖励所属公务人员；
4、执行国民经济和社会事业发展计划、预算，管理全市的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、防震减灾、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；
5、制定和实施全市各项改革方案和发展规划，组织开展对外经济技术交流与合作；
6、负责战时兵员动员、民兵训练、新兵征集、预备役登记、武器管理、复退军人安置、军烈属优抚、人防建设和交通战备保障工作；
7、保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护各种经济组织的合法权益，保护公民私人所有的合法财产；
8、保障农村合作经济组织双层经营应有的自主权；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，制定并实施促进民族县乡经济社会发展的政策措施，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
9、制定和实施社会主义精神文明建设规划，搞好辖区内社会治安综合治理；
10、办理市人大、市政协交（转）办的议案、提案和意见、建议，办理上级国家行政机关交办的事项。
11、办理其它事项。
第六条 市人民政府由市长、副市长、秘书长及列入政府行政序列的各委、办、局负责人组成。
第七条 市人民政府实行市长负责制，市长领导市政府的工作，副市长协助市长工作。
1、市长主持市政府的全面工作，领导和组织市政府一班人完成任期内的各项任务；签署市政府发布的决定、命令、规范性文件及全市性重大行政措施、人事任免和向上级报送的重要文件；召集和主持市政府全体会议和市政府常务会议。
2、常务副市长协助市长主持市政府日常工作，分管有关方面的工作，并受市长委托主持有关会议、处理有关重要问题、审定签发有关文件。
3、副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务，可代表市政府对外开展工作。对国家、省、市原则上已有规定的事项，按照分工独立处理，并审定签发以市政府名义下发的相应文件；对于工作中的重要情况和重大问题，应及时向市长汇报；对于工作中涉及的资金安排、人事安排、国有资产出让、资源划转、工作职能调整等问题，应提请市政府有关会议研究决定；对于带有方针政策性的问题，应认真调查研究，向市长提出解决问题的建议。
4、秘书长在市长领导下，负责处理政府的日常工作，并领导市政府办公室的工作；副秘书长协助副市长和秘书长工作。秘书长和副秘书长要在市长和副市长的领导下，负责协调市政府部门之间的工作，组织落实市政府已经决定的有关事项。
5、市长外出期间，由负责常务工作的副市长代行市长职务。副市长外出、学习和休假期间，其分管工作由市长指定其他副市长代管。
第八条 市政府各委、办、局是市政府的职能部门，对市政府负责，业务上受省政府主管部门的指导，实行主任、局长负责制，主要工作计划、主要行政性措施及重大事项，应向市政府请示报告。
第九条 市政府办公室是市政府的综合办事机构，主要职责是参与政务、管理事务、搞好服务。按照市政府领导的要求，协调政府各部门、各县（市、区）人民政府的工作，衔接安排市政府主要工作和重大公务活动，督查落实市政府的各项决策。
第三章 科学民主决策制度
第十条 市政府及各部门要建立领导、专家、群众相结合的决策机制，完善重大决策的规则和程序，加强工作的计划性、系统性和预见性，推进决策的科学化、民主化。
第十一条 国民经济和社会发展计划、财政预算、宏观调控和改革开放的政策措施、社会行政事务管理、地方性法规草案和规章草案、大型项目建设等重大决策，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
第十二条 各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及两个以上部门的，应充分协商；涉及县（市、区）的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
第十三条 市政府在做出重大决策前，根据需要通过召开座谈会等形式，直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
第十四条 市政府各部门、各县（市区）政府必须坚决贯彻落实市政府的重大决策，并加强督促检查，及时反馈执行情况。要认真落实市政府年度工作安排，并在年中和年末向市政府报告执行情况。由市政府办公室适时通报。
第十五条 属部门职权范围内的事务或经市政府授权由部门办理的事务，必须积极办理，不得推诿扯皮、矛盾上交。涉及几个部门或各县（市、区）政府的事项，主办部门的主要负责人要在主动协商或征求县（市、区）的意见后办理。
第四章 依法行政制度
第十六条 依法行政的核心是规范行政权力。市政府及各部门要严格依照法定权限、程序行使行政权，强化政府责任，不断提高依法行政的能力和水平。
第十七条 市政府根据经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，适时提出法规议案、制定规章，修改或废止不相适应的规章，确保法规议案和规章的质量。
第十八条 各委、办、局根据法律、法规和市政府的规章、决定、命令，在本部门的职权范围内，拟定规章草案，发布规范性文件。
第十九条 审计局在市长领导下，依照法律法规规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第二十条 市政府制定的规章和市政府各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、国务院的法规、决定、命令和国家的方针政策。涉及两个以上部门职权范围的事项，应由市政府制定规章、发布决定和命令，或由有关部门联合制定规范性文件。
第二十一条 提请市政府讨论的法规、规章草案由市政府法制机构审查或组织起草，规章的解释工作由市政府法制机构承办。 第二十二条 严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到依法办事、严格执法。按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责，加强执法机关的执法协调，并积极推进集中行政处罚权和综合执法工作。
第五章 会议制度
第二十三条 市人民政府根据全市经济建设、社会发展、行政决策等需要，实行全体会议、常务会议、党组会议、市长办公会议等制度，讨论决定重大事项。
（一）、市政府全体会议由市长、副市长、秘书长、列入政府序列的各委、办、局负责人组成，由市长召集和主持，议题由市长确定。根据需要可安排市政府有关部门、单位和县（市、区）的主要负责人参加。必要时，可邀请市委、市人大、市政协，市法院、检察院，各民主党派、工商联、人民团体负责人以及无党派人士列席会议。
全体会议一般每半年召开一次。会议的主要任务是：
1、传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府以及市委的重要指示、决定；
2、总结通报全市经济和社会发展等重要情况，决定和部署市政府的重要工作。
3、讨论通过按法律法规规定由市政府制定和发布的行政规章。
4、讨论其他需要市政府全体会议讨论的事项。
（二）、市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，市政府副秘书长、办公室副主任和市政府有关部门主要负责同志根据议题需要列席。会议由市长或市长委托常务副市长召集主持，议题由各副市长协调审核后提出，报市长确定。尚未协调一致的议题，原则上不提交会议审议。
会议根据需要不定期召开。会议的主要任务是：
l、研究讨论向省委、省政府及市委报告请示的重要事项和提请市人大常委会审定的议案。
2、讨论决定市政府的重要工作；
3、讨论全市国民经济和社会事业发展的战略、计划、方针、政策；财政预算、财政执行情况和大额度开支；各县（市、区）、各部门请示市政府决定的涉及全局的重要事项。
4、讨论地方性法规草案，审议政府规章草案；
5、听取市政府部门和有关单位重要工作汇报；
6、决定人事任免；
7、研究其它需要市政府常务会议决定的事项。
（三）、市政府党组会议由市政府党组成员组成。会议由党组书记或党组书记委托党组副书记召集。会议的主要任务是：
1、研究市政府提请市委讨论决定的重要事项。
2、研究贯彻市委重要指示，讨论研究市政府重要工作和有关人事问题。
3、研究市政府机关的思想、组织、作风、制度建设问题。
（四）、市长办公会议由市长或副市长召集，市长办公会议参会人员根据会议内容确定，会议可根据工作需要不定期召开。会议的主要任务是：
1、讨论市政府日常工作中的重要问题。
2、讨论报请省政府有关部门协调解决的重要事项。
3、研究各县（市区）、各部门报请市政府解决的重要事项。
4、研究涉及两位或两位以上副市长分工负责的重要事项。
市长、副市长可根据工作需要，召开现场办公会、工作协调会，研究解决具体问题。会议由分管副市长和市长沟通后决定，参加会议人员由分管副市长审定。会议筹备工作由市政府办公室会同有关部门负责。
因故不能出席以上会议的组成人员,须向会议主持人请假。 第二十四条 市政府全体会议、市政府常务会议和由市长主持召开的市长办公会议由秘书长负责组织，其他副市长主持召开的市长办公会议由分管副秘书长负责组织。会议决定事项以会议正式文件为准。会议纪要和会议决定上报下发的文件按发文程序办理。市政府常务会议纪要由秘书长签发，必要时报市长或常务副市长审签；市长办公会议、专题会议纪要，由主持会议的市政府领导签发。
第二十五条 会议决定落实的事项，由办公室负责组织督办。市政府办公室制发议题办理回执单，议题有关部门按回执单要求办理完结后，将办理结果报市政府办公室存档。
会议讨论决定的事项，宜于公开的，应及时报道。新闻稿须经秘书长或办公室负责人审定。
第二十六条 以市政府名义召开的全市性会议，须经市政府常务会议讨论决定，或经分管副市长审核同意，报市长批准。
市政府各部门拟召开的本部门、本系统的全市性会议，原则上每年召开一次，并于会前15天将会议内容（含会议名称、时间、地点、会期、人数、所需经费及其来源等）报送市政府办公室，由分管副秘书长提出意见，经秘书长审核后，呈分管副市长批准。
第二十七条 市政府及市政府各部门召开会议，要贯彻精简、高效、节约的原则，尽量压缩会议时间，精减会议人员，不随意提高会议规格。在不需要保密的情况下，要尽可能采用电视电话会议等快捷、高效、节俭的会议形式。
第六章 公文审批制度
第二十八条 市政府各部门、各县（市区）政府报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》和《甘肃省实施〈国家行政机关公文处理办法〉细则》的规定。除市政府领导交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向市政府领导个人报送公文。
第二十九条 公文审批按市政府领导分工负责的原则办理。
1、涉及重大问题的文件，由市长签署，或经市政府会议讨论后由市长或常务副市长签署。
2、市政府公布的规章、决定、命令，由市人大及其常委会提出的议案，人事任免等，由市长签署。
3、向省政府报送的重要的请示、报告，由分管副市长审核后报市长签发。
4、有关财税、土地规划、机构编制等方面的文件，由市长签发。
5、一般性、常规性文件，按照分工由副市长负责签署。
6、涉及重大灾情、疫情、险情、事故等紧急突发性事件的文件，副市长处理后，应当及时报告市长。
7、涉及几个部门工作的文件，由常务副市长会同分管副市长协调处理。
8、属行政规章和规范性文件，须先由市政府法制局审查，加注意见后再送市长或副市长审批。
9、市政府各部门和各县（市、区）政府报送市政府审批的公文，由市政府办公室按照市政府领导同志分工呈批；重大问题，报送市长或负责常务工作的副市长审批。
第三十条 审批公文时，一般报告性公文可圈阅，表示“已阅知”；有具体请示事项的公文，应签署明确具体的意见。
第三十一条 以市政府名义制发的上行文，经分管副秘书长或秘书长把关并呈分管副市长审核后，由市长签发；以市政府名义制发的平行文和下行文，经分管副秘书长审核后呈分管副市长签发，如有需要，报市长签发；
市委、市政府联合发文，根据内容由市长或分管副市长会签；市委办公室、市政府办公室联合发文，根据内容由秘书长或办公室主任会签；
以市政府办公室名义发文，系市政府领导同志批示办理的，由秘书长审核签发，如有需要，可由分管副市长或报市长签发；属市政府办公室职权范围内的发文，由秘书长或办公室主任审核签发；市政府各部门要求以市政府办公室名义发文的，经市政府有关领导同意后，由秘书长或分管副秘书长审核签发；
第三十二条 市政府及市政府办公室的公文，除需要保密的外，应及时在酒泉政务信息网和《酒泉政报》公布刊发。
第三十三条 以市政府或市政府办公室名义制发的文件。应符合行文规则，须按规定程序拟稿、核稿、复核、审核后，呈有关领导签发。
第三十四条 凡县（市、区)和各部门涉及申请解决建设投资或财政资金的事宜，应直接向市政府主管部门行文，由主管部门在职权范围内处理；确需报市政府的，由主管部门提出意见，报市政府审批。确需向市政府行文的，须由县（市、区)和部门的主要负责人签发。
第三十五条 市政府及各部门要进一步精简公文，加快网络化办公进程，提高公文办理效率。报送市政府审批的公文，由市政府办公室负责审核。对符合要求的公文，按照市政府领导分工呈批，重大事项报市长审批。对上报市政府审批的公文，各部门要积极承办，不得拖延。牵扯面大或一时不能办结的，要向呈文单位说明原因。不符合要求的公文退回报文单位，并说明退文理由。
第三十六条 市政府各部门和各县（市区）报送市政府审批的公文，由部门、县（市、区）的主要负责同志签发。除市政府领导直接交办的事项外，各部门、各县（市、区）的请示、报告，应报送市政府办公室登记后，按市长分工分别处理，不直接报送市政府领导同志个人，不能越级行文。
第三十七条 属于市政府各部门职权范围内的事务，由部门自行发文；确有必要联合发文的，应明确主办部门，讲求实效和时效。
第三十八条 各部门报送市政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，协办部门要积极配合，不可把未经认真研究、协商的问题上交市政府；经主办部门的主要负责同志与协办部门协商，仍不能取得一致意见的，主办部门应列出各方理据，提出建设性意见报市政府，由分管副秘书长、秘书长或分管副市长进行协调和裁定。
第三十九条 市政府各部门和各县（市、区）报送市政府的文件，由市政府办公室提出拟办意见，送分管副市长批示后转主管部门办理。需要提交市政府会议讨论决定的事项，须经主管副市长批示，办公室列议程后送呈市长或常务副市长审定。请示性文件应一文一事，不附带其他事项。
第七章 行政监督制度
第四十条 市人民政府及所属部门，应坚持政务公开制度，不断提高政务工作的透明度。市政府重要文件、规范性文件和重大决策出台时，宜于公布的应由秘书长决定向社会公布。
第四十一条 市政府及所属部门，应自觉接受市人大及其常委会的法律监督，向其报告工作、接受质询；接受市政协的民主监督，认真办理市人大、市政协的议案、提案和意见、建议。每年召开两次政府工作通报会，邀请市政协委员、各民主党派、无党派人士、知名人士参加，听取他们对政府工作的意见和建议。政府各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督；接受监察、审计等部门的专项监督；接受舆论和群众的监督，重视新闻媒体和群众反映的问题。对发现的问题要认真查处和整改，并向市政府报告。要重视人民群众来信来访工作，坚持和完善信访接待制度，加强信访工作领导责任制，实行“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责”的原则，及时、就地处理好群众来信来访，并确保信访渠道的畅通。
第四十二条 加强行政系统内部监督，严格执行规范性文件备案制度和行政复议法，及时发现并纠正违反法律、法规的规章和规范性文件，以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为。下级政府及其部门有权对市政府及各部门的工作提出批评、意见和建议。 第四十三条 市人民政府通过执法检查、行政监察、行政复议、错案追究、督办考核等途径，加强对县（市区）人民政府和市政府各部门的监督检查，确保依法行政。
第四十四条 市政府根据工作需要，与县（市、区）政府和市政府各部门签订年度工作责任书，每半年进行一次督促检查，年底进行考核奖惩。对于市政府安排的阶段性工作，市政府办公室可根据需要，定期督查各县（市、区）政府和各部门的工作落实情况。
第八章 作风纪律
第四十五条 市政府及各部门领导要讲大局、讲党性、讲原则，严格遵守党中央、国务院和省委、市委有关廉政建设的规定，在思想上、政治上、行动上同上级党组织和市委、市政府保持高度一致，自觉维护政令统一，确保政令畅通，树立规范服务、勤政廉洁、从严治政的新政风。
第四十六条 市政府及各部门领导要做讲学习、讲政治、讲正气的表率，密切关注国际国内和全市政治、经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断学习新知识，丰富新经验。
第四十七条 市政府实行集体领导、分工负责的民主集中制工作制度。重大问题由集体研究决定；一般性问题由分管副市长负责解决。
第四十八条 市政府及各部门领导要不断改进工作作风，坚持联系点制度，经常深入基层考察调研，了解情况，指导工作，拓宽联系群众的渠道，解决实际问题。下基层要减少陪同和随行人员，简化接待，轻车简从，减少陪餐人员，不收受礼品。
第四十九条 市政府及各部门领导一般不为部门和县（市区）的会议活动等发贺信、贺电，不题词、题名。因特殊情况需要发贺信、贺电和题词的，一般不公开发表。
第五十条 副市长、秘书长离酒出差或休假，应事前向市长报告，经批准后将外出时间、前往地点、联系方式等有关事项通知市政府办公室；各县（市、区）政府和市政府各部门主要负责同志出差或休假，应由本人事前向市长和市政府分管领导报告，经批准后将有关事项通知市政府办公室。市政府办公室要随时掌握市政府各部门、各县市区政府主要负责同志外出情况，及时向市长、副市长、秘书长报告。上述人员离酒五天以内者口头请假，五天以上者以书面形式请假。准假后，应按干部管理权限向干部主管部门备案；返酒后，即向批准领导及干部主管部门销假。副市长、秘书长外出、学习和休假，应事先报告市长；各部门主要负责人出国，应向市长或分管副市长报告。
第五十一条 市政府及所属部门的领导干部要以身作则，自觉遵守廉洁自律的各项规定，管好自己、配偶、子女和身边的工作人员，管好分管系统、部门和单位的廉政建设，不得利用特殊身份越权办事，拉关系，谋私利，坚决杜绝部门和行业的不正之风。
第五十二条 市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为；代表市政府发表讲话和文章，以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话和文章，事先须经市政府同意。
第五十三条 市政府及各部门对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理。对因推诿、拖延等官僚作风造成影响的损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
第五十四条 市政府组成人员要服从组织领导，通知县（市区）政府和市政府各部门、各单位负责人参加的会议，必须按要求参加。特殊情况确需更换参会人员的,应向市政府办公室和分管副市长请假。会议要求不能泄漏讨论事项的，要严格保密。
第九章 公务活动
第五十五条 市政府各项接待活动，要本着热情周到，文明礼貌，简化手续，节俭实用的原则安排。
1、国家领导人按上级要求接待；
2、省委、省政府领导人，省政府安排由市政府接待的部级领导人，外省市政府和省内地州市政府领导人，由市政府接待，市政府办公室统一安排市政府领导陪同；
3、国家机关司局级以下领导、省直部门和外省部门领导，一般由市政府部门对口接待，必要时由分管副市长陪同；
4、需要由市长、副市长参加的外事活动，由秘书长和分管副秘书长协调，市外事办公室和市政府办公室组织安排。
第五十六条 除市委、市政府统一组织安排的活动以外，市政府领导一般不出席各部门、各县（市、区）、各单位召开的会议，以及所安排的会见、照相、颁奖等事务性活动，不参加各种应酬性庆典、剪彩和迎来送往活动。确有必要参加，应事先书面报市政府办公室，由秘书长从严掌握，协调安排分管领导出席。
第五十七条 市政府领导的新闻报道要按有关规定办理。市政府组织或经市政府批准的有重大影响的会议和活动，要按审定批准的方案进行新闻报道。市政府领导同志下基层调查研究、考察工作，需要新闻报道的，报道内容要经领导同志审定。
第五十八条 市长、副市长出访，由相关部门或单位上报市政府，经市外办审核，报市长、市委书记同意后，呈省政府领导批准。市政府组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位的正职出访，须报市政府，由市外办审核，经分管副市长、主管外事的副市长、市长分别同意后，呈市委书记批准。上述部门的副职出访，须报市政府，由市外办审核，经分管副市长同意后，报主管外事的副市长批准。
第五十九条 市长、副市长会见来访的重要外宾，由接待单位向市政府提出请示，经市外办审核，呈有关领导批准。会见来访的台湾人员，重要的华侨和知名人士，由接待单位拿出书面报告，经台办、侨办会签，由市外办审核，呈有关领导批准。
第六十条 本规则由市政府办公室负责解释。